II SAB/Wa 426/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Iwona Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji w W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Polska Federacja [...] wystąpiła do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem, o udzielenie odpowiedzi na niżej wskazane pytania: 1. Na jakiej podstawie i w oparciu o jakie przepisy powstał i jest prowadzony system monitorujący (tj. kamery wizyjne lub inne rejestratory) w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...]? 2. W jaki sposób są przechowywane i zapisywane dane pochodzące z systemu monitorowania, tj. kamer wizyjnych lub też innych rejestratorów (jeśli takowe istnieją)? 3. Czy w/w dane są lub były przekazywane osobom trzeci (np. firmie zajmującej się obsługą systemu)? W jakiej formie i w oparciu o jakie przepisy się to odbywało/odbywa? Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r. poz. 1764 ze zm.) informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a nie odpowiedzi na pytania "na jakiej podstawie", "w jaki sposób", "czy". Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Polska Federacja [...] wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w związku z brakiem udostępnienia żądanych danych. Strona skarżąca domagała się : 1. stwierdzenia, że doszło do bezczynności; 2. zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku Polskiej Federacji [...] o udostępnienie informacji publicznej; 3. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętej definicji informacji publicznej. Zgodnie z nią informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Wskazówką przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej jest art. 6 oraz art. 7 ustawy. Zgodnie z nim informacją publiczną są m.in. zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c Wskazano też, iż art 13 ust 1 udip. wskazuje, iż udzielnie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, natomiast Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w ocenie [...] we wskazanym terminie 14 dni nie podjęła żadnych dodatkowych kroków, wystosowała jedynie pismo informujące o braku zasadności podania informacji. Tym samym organ nie wydał decyzji administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. Sygn. akt: II SAB/Wa 36/18 przesądził, że "informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów". Dalej wyjaśniono, iż wnioskodawca wystąpił o udzielenie odpowiedzi na trzy pytania, w czym w dwóch żądał wskazania podstawy prawnej podejmowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] czynności. Jak zaś wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 września 2017r., Sygn. akt: II SAB/Kr 126/17 zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega tylko informacja mająca charakter informacji publicznej, którą jest zgodnie z przywołanym przepisem "każda informacja o sprawach publicznych". W ocenie Sądu żądanie podania podstawy prawnej działań organu nie mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazanie podstawy prawnej działań organów nie mieszczą się w ww. definicji. Adresat wniosku wyjaśnił również, iż ze względu na treść wniosku, którą Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] był związany należało wskazać, iż nie dotyczył on faktów związanych z działalnością publiczną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, natomiast zawierał pytania, które nie mieszczą się w definicji informacji publicznej. Ponadto, w ocenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], pytania w zakresie monitoringu stosowanego przez Ośrodek nie stanowią informacji publicznej. Zainstalowanie kamer w jednostce organizacyjnej gminy stanowi bowiem element systemu zabezpieczenia budynku i pomieszczeń oraz znajdującego się w nim mienia, a jego stosowanie nie jest związane ze sferą publiczną działalności Ośrodka Pomocy Społecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. Sygn. akt: I OSK 2254/13 zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje informacji dotyczących technicznej sfery funkcjonowania narzędzi jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Następnie, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. Sygn. akt: II SAB/Wa 345/14 czytamy: "Reasumując, należy stwierdzić, że wnioskowana informacja nie odnosi się do sfery działalności publicznej Spółki, ponieważ dotyczy procesu zbierania danych przez konkretne narzędzie (monitoring wizyjny). Monitoring wizyjny jest zaś fizycznym (technicznym) środkiem ochrony, podobnie jak dozór fizyczny czy kontrola dostępu do pomieszczeń". Ze względu na powyższe, w ocenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wypełniła ona obowiązek ustawowy poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku (pismo z dnia [...] maja 2018r., informujące, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej), w związku z czym skarga na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną dość szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej (lub czynności innej z w/w), takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany w formie przewidzianej prawem tj. czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z punktu widzenia podmiotowego zarówno wniosek jak i skarga znajdowały więc umocowanie w przepisach prawa, co nie było nigdy kwestionowane w trakcie trwania postępowania w niniejszej sprawie. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było zbadanie charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tut. Sądu treści oznaczonych we wniosku strony nie można zakwalifikować jako informacji publicznej. Po pierwsze charakteru informacji publicznej nie posiadają pytania o podstawę prawną działań organu. Co do zasady przyjmuje się, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego są znane wszystkim obywatelom i innym podmiotom posiadającym osobowość prawną. Każdy ma bowiem dostęp do treści ustaw, uchwał, rozporządzeń itd. organów władzy publicznej. Powyższa okoliczność sprawia więc, iż nie można skutecznie żądać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej danych, które są powszechnie znane i dostępne. Nie taki jest sens i cel ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta ma bowiem stanowić gwarancję dostępu obywateli do takiej informacji publicznej, która nie jest powszechnie ujawniona i do której dostęp nie jest możliwy na podstawie innych aktów prawnych. W świetle powyższego uznać należało, iż pytany podmiot nie popadł w bezczynność w zakresie żądania udostępnienia podstaw powstania i prowadzenia systemu monitorującego, oraz podstaw przekazywania danych z monitoringu osobom trzecim. W terminie ustawowym powiadomił bowiem wnioskodawcę o tym, że powyższe pytania nie dotyczą informacji publicznej. Zdaniem tut. Sądu bezczynności organu nie sposób dopatrzeć się także odnośnie pozostałej części pytań zawartych we wniosku. Pytany podmiot prawidłowo bowiem uznał, że informacja o sposobie zapisywania, przechowywania i przekazywania danych pochodzących z monitoringu, nie ma charakteru informacji publicznej. Materia kamer zainstalowanych w budynku organu, ma ścisły związek z problematyką zapewnienia bezpieczeństwa budynku oraz znajdującego się w nim mienia. Oczywistym i nie wymagającym dowodu jest zaś to, że powyższa problematyka nie pozostaje w żadnym związku ze sferą działalności publicznej pytanego podmiotu. Dotyczy ona jedynie technicznej sfery zapewnienia bezpieczeństwa w budynku organu. Poprawnie postąpił więc pytany organ informując o powyższym wnioskodawcę – w reakcji na zadane pytania. Powyższa analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy, jak i analiza merytoryczna udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi prowadzi do konkluzji, iż organ nie dopuścił się bezczynności. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zobowiązany był orzec na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).