II SAB/Wa 429/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdzona w punkcie 1 przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z [...] marca 2017 r., J. W. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] września 2017 r., z powodu konieczności podjęcia czynności wyjaśniających w celu wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Tego samego organ wystąpił do Z. o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz wskazanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę tego świadczenia. Z. [...] sierpnia 2017 r. przesłał organowi wydaną na podstawie art. 22a w związku z art. 32 ust. 1 pt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z [...] lipca 2017 r. (oraz ponownym ustaleniu wysokości emerytury) wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. Następnie [...] października 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r. (okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje), a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. [...] października 2017 r. organ wystąpił także do Komendanta Głównego Policji o informacje o przebiegu służby wnioskodawcy pozwalające ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach wydanych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto o przedstawienie stanowiska, czy w ocenie Komendanta, wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. [...] października 2017 r., organ także zawiadomił stronę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r. i poinformował o podjętych czynnościach. J. W. [...] października 2017 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy z jego wniosku o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wniósł o niezwłoczne jej załatwienie. [...] listopada 2017 r. w odpowiedzi organ wyjaśnił wnioskodawcy, że przy rozpatrzeniu jego sprawy nie dopuszczono się naruszenia prawa, ponieważ podejmowane są wszystkie niezbędne czynności by uzyskać kompletny materiał dowodowy, a o nowym terminie jej załatwienia (do [...] lutego 2018 r.) poinformowano pismem z [...] października 2017 r. Na wystąpienie organu z [...] października 2017 r., Prezes IPN odpowiedział [...] grudnia 2017 r., a Komendant Główny Policji [...] lutego 2018 r. Następnie [...] marca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. J. W. [...] marca 2018 r. ponownie wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa w związku z przewlekłym prowadzeniem i nierozpatrzeniem sprawy o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wniósł o jej niezwłoczne załatwienie. [...] maja 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. ze względu na konieczność dokonania wszechstronnej i i wnikliwej jej analizy, a rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] lipca 2018 r. J. W. [...] czerwca 2018 r. złożył skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r., wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ewentualnie kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi kserokopii dokumentów. Skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie pomimo składania wezwań do usunięcia naruszenia prawa do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone wydaniem decyzji. W jego ocenie działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4 480) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, J. W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyn z powodu, których akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt sprawy J. W. [...] marca 2017 r. wystąpił o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowe postępowanie z wniosku z dnia [...] marca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została zakończona wydaniem decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu przedmiotowej sprawy nie budzi, zatem wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, organ [...] marca 2018 r. poinformował skarżącego o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Od zebrania dokumentacji w sprawie i zapoznania się z nią wnioskodawcy [...] kwietnia 2018 r. do wydania decyzji w sprawie upłynęły 4 miesiące. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na brak podejmowania czynności w sprawie od [...] sierpnia 2017 r. do [...] października 2017 r. Organ bowiem przy piśmie z [...] sierpnia 2017 r., otrzymał od Dyrektora Z. decyzję o ponownym przeliczeniu emerytury i renty i informację o przebiegu służby, a dopiero [...] października 2017 r. zwrócił się do Prezesa IPN i Komendanta Głównego Policji o nadesłanie kolejnej dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można przyjąć zatem, że organ w sprawie wniosku z [...] marca 2017 r. działał bez zbędnej zwłoki nawet biorąc pod uwagę fakt, że decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury (renty) została wydana przez Dyrektora Z. dopiero [...] lipca 2017 r. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku J. W., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia przy rozpoznaniu sprawy. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej, ponieważ skarżący w skardze nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności przymawiające za jej przyznaniem, ani też na doznane niedogodności, które wnioskowana suma pieniężna mogłaby rekompensować. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2882/17 dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Dokumenty, których kserokopie skarżący załączył do skargi z [...] czerwca 2018 r. znajdują się w aktach administracyjnych sprawy nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, a zatem wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych jest nieuzasadniony, ponieważ zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a, zaś w pkt 3 wyroku oddalono skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy.