II SAB/Wa 436/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. sprawozdań z badań oznakowania poziomego wykonanego w 2016 i 2017) – oddala skargę – Wnioskami z [...] marca 2018 r., skierowanymi do 16 Oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: GDDKiA), które wpłynęły do Oddziałów odpowiednio [...] marca 2018 r., [...] marca 2018 r. i [...] marca 2018 r. Z. W. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów: — sprawozdania z badań oznakowania poziomego wykonanego w całym 2016r. na wszystkich drogach administrowanych przez poszczególne Oddziały GDDKiA, — sprawozdania z badań oznakowania poziomego wykonanego w całym 2017r. na wszystkich drogach administrowanych przez poszczególne Oddziały GDDKiA, — szczegółowego wykazu udostępnianych dokumentów. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w którym powołał się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.;) zawiadomił Z. W. o braku możliwości rozpatrzenia złożonych wniosków w terminie 14 dni, z uwagi na konieczność dokonania ich analizy pod kątem faktycznym i prawnym. Jednocześnie organ poinformował Z. W., że zostaną one rozpatrzone do [...] maja 2018 r. Pismem z [...] maja 2018 r., znak: [...] organ poinformował Z. W., że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Z. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie i w sposób zgodny z wnioskami z dnia [...] marca 2018 r., tj. doręczenia mu sprawozdań z badań oznakowania poziomego wykonanego w 2016 r. i 2017 r., na wszystkich drogach administrowanych przez poszczególne Oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wbrew ciążącemu na nim ustawowemu obowiązkowi. Skarżący wniósł o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania.  W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem władzy publicznej, zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżący stwierdził też, że wbrew twierdzeniom organu dokumenty objęte wnioskami z [...] marca 2018 r. nie mogą być zaliczone do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które mają jedynie charakter nieoficjalny, roboczy, często podlegają zmianie i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych. Zakwestionował ponadto trafność przywołanego przez organ orzeczenia WSA w Warszawie, uznając, że wyrok o sygn. Akt II SAB/Wa 451/13 został wydany w oparciu o odmienny stan faktyczny. Skarżący stwierdził, że sprawozdania z badań oznakowania poziomego, są dokumentami zawierającymi oficjalne i wiążące oświadczenia woli oraz wiedzy, wytwarzanymi na potrzeby odbioru przez zamawiającego roboty budowlane. Stwierdził też, że sprawozdania z badań oznakowania poziomego są rodzajem dokumentów, obejmujących informację publiczną, co potwierdza Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia wydana przez GDDKiA Oddział w W. w lipcu 2017 r., według której, zgodnie z pkt 6.1. oraz pkt. 6.8., sprawozdanie z badań stanowi element programu zapewnienia jakości i jest dokumentem budowy (prac) jaki wykonawca jest zobowiązany przygotować do odbioru częściowego i ostatecznego oraz jest załącznikiem do protokołu odbioru oznakowania poziomego. Skarżący wskazał też, że zgodnie z pkt 8.3. i pkt 8.4. Specyfikacji wydanej przez GDDKiA Oddział w W., wykonawca jest zobowiązany przygotować sprawozdania z badań z wynikami pomiarów kontrolnych do odbioru częściowego oraz ostatecznego. Dlatego też skarżący uznał, że sprawozdania z badań posiadają walor ostateczności, ponieważ na podstawie pkt 8.4.1. powołanej SIWZ i stanowią jeden z podstawowych dokumentów dla oceny jakościowej wykonanych robót przez komisję odbiorową. Dodatkowo skarżący podał, że zgodnie z pkt 6.3.1. Specyfikacji Technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych część D, oznakowanie poziome wydanej przez GDDKiA Oddział w W., badania oznakowania poziomego powinny być wykonane i dostarczone przez wykonawcę przed odbiorem częściowym oraz przed odbiorem gwarancyjnym. Skarżący stwierdził też, że sprawozdania z badań dla dokonania odbioru robót budowlanych dotyczą sfery faktów, które zawierają oświadczenia wiedzy wywołujące ostateczne skutki prawne w procesie odbioru. Następnie skarżący odniósł się również do określenia dokumentu wewnętrznego, dokonanego przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122), wskazując, że Trybunał przyjął wąskie określenie dokumentów wewnętrznych Skarżący przywołał również orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie i wskazał, że cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do j informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny 2015 r., Nr 4, s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15, Baza NSA). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie pozostaje w bezczynności bowiem poinformował stronę pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Następnie organ, odnosząc się do definicji informacji publicznej stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią dokument wewnętrzny, który nie ma przymiotu informacji publicznej. Organ wskazał też, że sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Organ podał, że pomiary oznakowania wykonywane są staraniem GDDKiA, a nie podmiotu trzeciego. Badania oznakowania poziomego GDDKiA przeprowadza w sytuacji dokonywania odbioru prac budowlanych (np. budowa, rozbudowa, przebudowa) oraz prac wykonywanych w ramach utrzymania dróg, w tym w zakresie oznakowania poziomego. Dodatkowo, badania wykonywane są w przypadkach powzięcia wątpliwości przez GDDKiA co do spełniania przez istniejące na drodze oznakowanie poziome norm technicznych, w zakresie widoczności, a w konsekwencji bezpiecznych warunków drogowych. W powyższych przypadkach dokonuje się analizy pod kątem spełniania przez wykonane oznakowanie norm technicznych oraz wymagań określonych przez Zamawiającego (GDDKiA) na etapie przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz zawartej w jego wyniku umowie. Analiza polega m. in. na porównaniu wyników badań przeprowadzonych i przedstawionych przez wykonawcę robot z badaniami przeprowadzonymi przez GDDKiA. Dopiero na podstawie wyników przedmiotowej analizy, stosownie do okoliczności, można stwierdzić prawidłowość wykonanych robót albo też uchybienia w przedmiotowym zakresie. Wyniki analizy stanowią więc materiał, na podstawie którego, mogą być podejmowane kolejne kroki zmierzające do obioru robót lub wdrożenie działań mających na celu doprowadzenie oznakowania poziomego do wymagań określonych normą techniczną i wymaganiami Zamawiającego. Działania te są natomiast zróżnicowane w zależności od wielkości i charakteru uchybień w wykonanym oznakowaniu poziomym. Badania oznakowania poziomego są jednym z wielu elementów kontroli Wykonawcy przez Zamawiającego. W procesie realizacji zadania, poddawane są sprawdzeniu wszystkie czynniki mające wpływ na sposób wykonania zadania, takie jak wykorzystywane materiały czy sprzęt oraz poszczególne roboty, w tym ich jakość. Wszystkie czynności kontrolne podejmowane przez GDDKiA w procesie realizacji inwestycji mają na celu prawidłowe wykonywanie zadań zarządcy drogi określonych przepisami prawa. Badania oznakowania poziomego na istniejącej sieci dróg pozostającej w zarządzie GDDKiA, nie są przeprowadzane na wszystkich drogach zarządzanych przez GDDKiA. Badania te przeprowadzane są w przypadku zaistnienia wątpliwości co do spełniania przez oznakowanie poziome określonych parametrów technicznych. Wyniki tych badań stanowią część materiałów, które zarządca drogi, przy uwzględnieniu innych czynników, np.: planów przebudowy dróg, zapewnienia źródeł finansowania, poddaje rozważeniu co do wdrożenia działań w zakresie utrzymania i eksploatacji dróg. Pismem z [...] sierpnia 2018 r., skierowanym do WSA w Warszawie skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę organu i wskazał, że wbrew twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zachował terminu udzielania odpowiedzi na wnioski z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, który został wyznaczony do dnia [...] maja 2018 r. z powołaniem się na obszerność dokumentów oraz ilość podmiotów uczestniczących w przygotowaniu odpowiedzi. W przedmiotowej sprawie pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad sygnowane datą [...] maja 2018 r. zostało nadane po upływie wyznaczonego terminu, ponieważ, zgodnie z załączonym do skargi wydrukiem ze strony Poczty Polskiej przesyłka została nadana przez GDDKiA w dniu [...] maja 2018 r. Następnie skarżący zarzucił organowi, że przedmiotem wniosków z dnia [...] marca 2018 r. skierowanych do Oddziałów GDDKiA o udostępnienie informacji publicznej były wszystkie sprawozdania z badań oznakowania poziomego, w tym także przeprowadzonych przez wykonawców oznakowania przedłożonych do protokołów odbioru robót w poszczególnych Oddziałach. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę całkowicie pomija istotne znaczenie sprawozdań z badań oznakowania poziomego jako jeden z dokumentów budowy od złożenia, którego uzależniony jest odbiór częściowy i końcowy robót stanowiący załącznik do protokołu odbioru oznakowania, co potwierdza Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia wydana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. w lipcu 2017 r. w sprawie GDDKiA. [...]. Sprawozdania z badań jako załącznik do protokołów odbioru robót budowlanych posiadają walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesłanką kwalifikującą treść oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt, co niewątpliwie ma miejsce w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe jakim jest treść i charakter informacji. Skarżący stwierdził, że sprawozdania z badań oznakowania objęte wnioskami z dnia [...] marca 2018 r. stanowią dokumenty dotyczące budowy inwestycji w celach publicznych i sporządzone dla realizacji tego zadania posiadają walor informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać ten stan w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udzielenia. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralny organ administracji rządowej - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych oraz w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. g pomocy publicznej. Ustalenia zatem wymaga, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. – tj. żądanie doręczenia skarżącemu sprawozdań z badań oznakowania poziomego wykonanego w 2016 r. i 2017 r., na wszystkich drogach administrowanych przez poszczególne Oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, że z faktu bycia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej nie wynika, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się bowiem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, iż żądana przez skarżącego informacja w postaci sprawozdań z badań oznakowania poziomego wykonanego w 2016 r. i 2017 r., na wszystkich drogach administrowanych przez poszczególne Oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie stanowi informacji publicznej. Wskazać należy, że badania oznakowania poziomego organ przeprowadza w sytuacji dokonywania odbioru prac budowlanych (np. budowa, rozbudowa, przebudowa) oraz prac wykonywanych w ramach utrzymania dróg, w tym w zakresie oznakowania poziomego. Ponadto, badania te nie są wykonywane w każdym przypadku a jedynie w przypadkach powzięcia wątpliwości przez GDDKiA co do spełniania przez istniejące na drodze oznakowanie poziome norm technicznych, w zakresie widoczności, a w konsekwencji bezpiecznych warunków drogowych. Wówczas organ dokonuje analizy pod kątem spełniania przez wykonane oznakowanie norm technicznych oraz wymagań określonych przez GDDKiA na etapie przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz zawartej w jego wyniku umowie. Jak wynika z wyjaśnień organu, analiza polega m. in. na porównaniu wyników badań przeprowadzonych i przedstawionych przez wykonawcę robot, które wykonywane są w każdym przypadku, z badaniami przeprowadzonymi przez GDDKiA. Dopiero na podstawie wyników przedmiotowej analizy, stosownie do okoliczności, można stwierdzić prawidłowość wykonanych robót albo też uchybienia w przedmiotowym zakresie. Wyniki analizy stanowią więc materiał, na podstawie którego, mogą być podejmowane kolejne kroki zmierzające do obioru robót lub wdrożenie działań mających na celu doprowadzenie oznakowania poziomego do wymagań określonych normą techniczną i wymaganiami Zamawiającego. Działania te są natomiast zróżnicowane w zależności od wielkości i charakteru uchybień w wykonanym oznakowaniu poziomym. A zatem, zgodzić się należy z organem, że badania oznakowania poziomego są jednym z wielu elementów kontroli wykonawcy przez zamawiającego. W procesie realizacji zadania, poddawane są sprawdzeniu wszystkie czynniki mające wpływ na sposób wykonania zadania, takie jak wykorzystywane materiały czy sprzęt oraz poszczególne roboty, w tym ich jakość. Wszystkie czynności kontrolne podejmowane przez GDDKiA w procesie realizacji inwestycji mają na celu prawidłowe wykonywanie zadań zarządcy drogi określonych przepisami prawa. Wyniki tych badań stanowią część materiałów, które zarządca drogi, przy uwzględnieniu innych czynników, np.: planów przebudowy dróg, zapewnienia źródeł finansowania, poddaje rozważeniu co do wdrożenia działań w zakresie utrzymania i eksploatacji dróg. Ponadto wyniki tych badań nie przesądzają o kierunku działania organu czyjego funkcjonowaniu. Nie można ich więc uznać za informację publiczną. Zgodzić się należy również z organem, że same sprawozdania nie przesądzają o kierunku działania organu, co pozwoliłoby zakwalifikować przedmiotowe dane jako informacje publiczne. Są to jedynie dokumenty powstałe na etapie realizacji zadania inwestycyjnego lub w związku z utrzymaniem drogi. Sprawozdania służą zgromadzeniu niezbędnych materiałów i nie zawierają wiążących rozwiązań co do sposobu załatwienia sprawy - wykonywania zadań przez GDDKiA. W związku z czym nie są wyrazem stanowiska organu, a tym samym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż sprawozdania z badań oznakowania poziomego wykonanego w 2016 r. i 2017 r. na wszystkich drogach administrowanych przez poszczególne Oddziały GDDKiA, będące przedmiotem wniosków skarżącego z dnia [...] marca 2018 r., nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zgodzić się należy również z organem, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie odmówił on udzielenia informacji publicznej, lecz poinformował, iż żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.