II SAB/Wa 439/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego M.C. z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącego M.C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej M.C.(dalej, jako: skarżący) złożył do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (dalej, jako: OIP w [...]), na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej u.d.i.p.) wniosek o udostępnienie protokołu z kontroli o nr rej. [...]wraz z załącznikami. Ponadto skarżący wniósł o udzielenie informacji, kto przeprowadził kontrolę. Jeśli protokół zawiera fałszywe i niezgodne ze stanem faktycznym informacje to jaka jest procedura usunięcia z protokołu takich informacji. Jaka jest odpowiedzialność osoby składającej nieprawdziwe dane dla kontrolera podczas kontroli. Jeśli taka odpowiedzialność istnieje to do kogo należy zawiadomienie. W dniu [...] lutego 2023 r. OIP w [...] przesłał skarżącemu zanonimizowany protokół kontroli w związku z czynnościami kontrolnymi prowadzonymi w MSZ. W piśmie poinformowano skarżącego, że podmiot kontrolowany skorzystał z prawa do złożenia wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole z kontroli. W związku z tym w przekazanym dokumencie, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dokonano ograniczenia treści protokołu w zakresie ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...]w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 u.d.i.p. albowiem stopień anonimizacji protokołu kontroli o nr [...] wskazuje, że mamy do czynienia z odmową dostępu do informacji publicznej, ponieważ dokument stał się zupełnie nieczytelny i utracił walor informacyjny. Zakryciu uległy całe zdania, a nawet nie udostępniono całych załączników do protokołu, co powoduje, że informacja publiczna jest nieczytelna. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący, zobowiązanie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do udostępnienia protokołu kontroli wraz z załącznikami, wymierzenie grzywny M. W. Nadinspektorowi Pracy i Kierownikowi Oddziału w [...], który jest winny niezałatwienia sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że OIP w [...] udostępnił protokół, który na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. został w znacznej części zanonimizowany w związku z pismem Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...], w którym wniósł o objęcie informacji zawartych w protokole kontroli tajemnicą przedsiębiorstwa. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2023 r. został ponownie złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie m. in. udostępnienia załącznika do protokołu, który stanowił wyjaśnienia A.A. z dnia [...] października 2022 r., która prawdopodobnie podczas kontroli złożyła nieprawdziwe wyjaśnienia, które mogły rzutować na ustalenia ww. inspektora pracy. Pismem z dnia [...] marca 2023 r. OIP w [...] odmówił udostępnienia takich informacji podtrzymując dotychczasowe stanowisko w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że Okręgowy Inspektor Pracy w [...] nie pouczył skarżącego o prawie wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej dostęp do informacji publicznej stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. W kontekście odmowy udostępnienia informacji publicznej, skarżący wskazał, że jego wniosek został złożony wcześniej tj. w dniu [...] lutego 2023 r. niż pismo Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...], w którym zawnioskowano o objęcie protokołu tajemnicą przedsiębiorstwa. Dalej skarżący wskazał, że protokół z kontroli o nr [...] oraz jeden z załączników stanowiący oświadczenie A. A. nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Kontrola inspektora pracy przeprowadzona w Ministerstwie Spraw Zagranicznych dotyczyła przestrzegania przepisów prawa pracy oraz realizacji zaleceń z poprzedniej kontroli Inspekcji Pracy. Podczas kontroli nie zostały ujawnione informacje spełniające ww. przesłanki prawne. Zatem Okręgowy Inspektor Pracy w [...] nie miał podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto inspektor pracy przeprowadzający kontrolę nie może bezkrytycznie przyjmować, iż sporządzenie wniosku przez Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa stanowi automatyczną podstawę do objęcia całego protokołu taką tajemnicą. Artykuł 31 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że protokół kontroli powinien zawierać - na wniosek podmiotu kontrolowanego - wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, zaś wniosek MSZ powinien być rozpatrzony w granicach art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem organ nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wniosku Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej o objęcie protokołu kontroli tajemnicą przedsiębiorstwa. Utajnienie protokołu kontroli w szerokim zakresie powoduje radykalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, co wymaga wydania decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący opisał dalej okoliczności uzasadniające nałożenie grzywny M.W. Nadinspektorowi Pracy i Kierownikowi Oddziału w [...]. W odpowiedzi na skargę organ opisał liczną korespondencję między skarżącym, a Okręgowym Inspektorem Pracy w [...], szczegółowo wskazał w jaki sposób skarżący formułował pytania i jak organ odpowiadał. Organ podniósł, że dysponując danymi, które stanowią informację publiczną i jednocześnie objęte są przynajmniej jedną z tajemnic wymienionych w art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. jest zobowiązany do nieujawnienia tych danych. Zlekceważenie tego obowiązku skutkowałoby działaniem organu wbrew przepisom prawa i naruszeniem nie tylko norm przywołanej ustawy, lecz także zasad ustanowionych w Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych w sposób szczególny. OIP w [...] zwrócił dodatkowo uwagę na kwestię ewentualnego nadużycia prawa do informacji publicznej. W ocenie organu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydaje się, że wniosek o udostępnienie jako informacji publicznej dokumentacji pokontrolnej w indywidualnej sprawie skarżącego nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Może świadczyć to o próbie załatwienia indywidualnego interesu, a nie o kontrolę prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego czy też jawności funkcjonowania administracji. Zdaniem OIP w [...], okoliczności niniejszej sprawy i sposób w jaki organ reagował na pisma skarżącego zostały wskazane wyczerpująco w kolejnych pismach organu wymienionych w odpowiedzi na skargę. W ocenie organu okoliczności te, są takiego rodzaju, że nie mogą stanowić podstaw do przypisania organowi bezczynności, tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie bezsporne jest, że Okręgowy Inspektor Pracy jako podmiot z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W ocenie Sądu, żądanie wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. odnosi się do informacji publicznej. Skoro bowiem z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. wprost wynika, że udostępnieniu podlega dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, to niewątpliwie, walor informacji publicznej ma również, objęty treścią żądania wniosku, protokół z kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Pracy. Co ważne, protokół taki ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Należy także zauważyć, że stosownie do art. 18⁴ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 ze zm.) kompetencję do nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania prawa pracy ma Państwowa Inspekcja Pracy, której organizację i zakres działania określają przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2024 r. poz. 94, dalej: ustawa o PIP). Jak stanowi zaś art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m. in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 17 ustawy o PIP, organami Państwowej Inspekcji Pracy są – Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy i inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Wymaga wskazania, że protokół kontroli powinien być sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w art. 31 ust. 1 - 2 ustawy o PIP, który przewiduje ,że ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu, który powinien zawierać wszystkie dane, o których mowa w ust. 2 pkt 1-16 tego przepisu. Omawiany protokół kontroli podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (art. 31 ust. 3 ustawy o PIP), przy czym w przypadku niestwierdzenia uchybień wynik kontroli może być udokumentowany w formie notatki urzędowej, która powinna zawierać zwięzły opis stanu faktycznego stwierdzonego w czasie kontroli (art. 31 ust.10 ustawy o PIP). Konstatując tę część rozważań, protokół kontroli sporządzony przez okręgowego inspektora pracy w trybie art. 31 ustawy o PIP objęty jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2023 r., za pismem z dnia [...] lutego 2023 r. OIP w [...] przekazał skarżącemu zanonimizowany protokół kontroli w związku z czynnościami kontrolnymi prowadzonymi w MSZ. W piśmie poinformowano skarżącego, że podmiot kontrolowany skorzystał z prawa do złożenia wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole z kontroli. W związku z tym w przekazanym dokumencie, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dokonano ograniczenia treści protokołu w zakresie ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/14). W ocenie Sądu zakres anonimizacji dokonanej przez organ uniemożliwia pełną identyfikację dokumentu i jego treść. Z dokumentu tego wyłączono całe fragmenty, a także załączniki, co udaremnia skutek w postaci uzyskania informacji publicznej. Dokument ten po dokonanej animizacji stał się nieczytelny. Zdaniem Sądu, udostępnienie informacji bez jej podstawowych elementów należy ocenić jako równoznaczne z odmową udzielenia takiej informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej powinna natomiast znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby stronie i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę podjętego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia określonych danych. Skoro więc organ nie udostępnił wnioskowanej informacji w całości, ani nie wydał decyzji odmownej w powyższym zakresie, to należało uznać, że popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wymienionych wyżej danych. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził jednocześnie (w pkt 2 sentencji wyroku), że bezczynność Ministra w rozpatrzeniu powyższego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Organ podjął w tej sprawie bowiem działanie w ustawowym terminie. Celem działania organu było udostepnienie wnioskowanej informacji. Z całokształtu okoliczności sprawy nie wynika zatem, aby można było mówić o celowym pozbawieniu wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Okoliczność dokonania przez organ błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. w zakresie pojęcia informacji publicznej – w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy – nie stanowi podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenia grzywny – jako taki został więc oddalony w oparciu o dyspozycję art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt 4 sentencji wyroku) oparte zostało o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.