II SAB/Wa 45/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2024 r. sprawy ze skargi L. T. na bezczynność Komendanta Głównego Ochotniczych Hufców Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o dostępie do informacji publicznej 1. stwierdza, że Komendant Główny Ochotniczych Hufców Pracy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Ochotniczych Hufców Pracy na rzecz skarżącego L. T. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] października 2023 r. L. T. (dalej "skarżący) zwrócił się do Komendanta Głównego Ochotniczych Hufców Pracy (dalej również "organ") o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym skarżący wskazał, że sprawa dotyczy przetargu nieograniczonego na pozyskanie i budowę (przeniesienie i dostosowanie budynków drewnianych) na potrzeby "[...]" na terenie Europejskiego Centrum [...] Hufców Pracy w [...] z 2013 r. skarżący zażądał odpowiedzi na następujące pytania: 1) Czy budynki wzniesione w [...] w ramach zadania są to nowe w całości budynki, czy zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia zostały przeniesione z innych miejsc? 2) Z jakich środków było finansowane to zadanie? 3) Czy istnieje możliwość zapoznania się z dokumentacją projektową i powykonawczą? Powyższy wniosek skarżący wniósł w formie wiadomości e-mail. W dniu [...] października 2023 r. skarżący złożył do organu wniosek o analogicznej treści za pośrednictwem platformy e-PUAP. W piśmie z dnia [...] października 2023 r. organ poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną. W związku z tym organ działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. W piśmie tym skarżący podniósł, że w jego ocenie żądane informacji nie stanowią informacji przetworzonej. Niezależnie od powyższego skarżący przedstawił argumentację wskazującą, jego zdaniem, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2023 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanych przez niego informacji oraz dokumentacji umożliwiających udzielenie odpowiedzi na jego wniosek. W dniu 20 grudnia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Ochotniczych Hufców pracy w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w wymaganym tymi przepisami terminie, jak również nie poinformowanie o powodach przekroczenia terminu; 2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, wbrew zasadzie domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie i nie poinformował o przyczynach takiego stanu rzeczy, lecz jak wydaje się z treści pisma z dnia [...] listopada 2023 r. zatytułowanego "Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej" odmówił udzielenia udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. W ocenie skarżącego taka forma załatwienia sprawy jest sprzeczna z zasadami rozstrzygania. Według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie jej oddalenie w całości, a także o zasądzenia od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że podtrzymuje stanowisko przekazane skarżącemu [...] listopada 2023 r. w zakresie braku posiadania wnioskowanych informacji oraz dokumentacji umożliwiającej udzielenie odpowiedzi. W ocenie organu w sytuacji, gdy wniosek o udostępnianie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, który nie jest w jego posiadaniu, a tym samym został skierowany do podmiotu niewymienionego w treści art. 4 u.d.i.p., sprawia że forma decyzji nie jest wymagana, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka bezczynności organu. W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2024 r. organ wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja dostępna jest na stronie internetowej Europejskiego Centrum [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Ochotniczych Hufców Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 poz. 475, z późn. zm.) Ochotnicze Hufce Pracy są państwową jednostką budżetową. Nadzór nad Ochotniczymi Hufcami Pracy sprawuje minister właściwy do spraw pracy (art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy). Ochotnicze Hufce Pracy wykonują zadania państwa w zakresie zatrudnienia oraz przeciwdziałania marginalizacji i wykluczeniu społecznemu młodzieży, a także zadania w zakresie jej kształcenia i wychowania (art. 12 ust. cytowanej ustawy). Ochotnicze Hufce Pracy wykonują zadania państwa w zakresie zatrudnienia oraz przeciwdziałania marginalizacji i wykluczeniu społecznemu młodzieży, a także zadania w zakresie jej kształcenia i wychowania. Komendant Główny Ochotniczych Hufców Pracy wykonuje niewątpliwie zdania publiczne, a nadto dysponuje majątkiem publicznym. Jest to zatem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W sprawie nie było również sporne, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący we wniosku z dnia [...] października 2023 r., nawiązując do przetargu nieograniczonego na pozyskanie i budowę (przeniesienie i dostosowanie budynków drewnianych) na potrzeby "[...]" na terenie Europejskiego Centrum [...] Ochotniczych Hufców Pracy w [...] z 2013 r., domagał się udostępnienia informacji w zakresie odpowiedzi na pytania: czy budynki wzniesione w [...] w ramach zadania są to nowe w całości budynki, czy zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia zostały przeniesione z innych miejsc, a także z jakich środków było finansowane to zadanie. Ponadto skarżący wnioskował o wskazanie, czy istnieje możliwość zapoznania się z dokumentacją projektową i powykonawczą. Wniosek skarżącego dotyczył zatem spraw związanych z majątkiem publicznym, którym dysponuje organ. Stanowi to zatem informację publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. Zauważyć należy, że zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. Wniosek ten wpłynął bowiem do organu w dniu 10 października 2023 r. Termin jego załatwienia upływał zatem z dniem 24 października 2023 r. Organ pierwotnie pismem z dnia [...] października 2023 r. poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną i w związku z tym wezwał go do wykazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Już samo to wezwanie nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. Organ rozpatrując wniosek następnie poinformował skarżącego, że nie dysponuje wnioskowaną przez niego informacją. Organ uczynił to dopiero w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. Brak jest przy tym powodów aby sądzić, że dopiero udzielenie przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie z [...] października 2023 r. pozwoliło organowi na ustalenie, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Organ nie powołał się na żadne przeszkody, które nie pozwoliły mu udzielić skarżącemu odpowiedzi o takiej treści w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie zatem organ nie załatwił wniosku skarżącego w przypisanym do tego terminie. Wobec jednak rozpatrzenia wniosku skarżącego poprzez poinformowanie go, że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do jego rozpatrzenia. W tej sytuacji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Podkreślenia wymaga, że udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji, w sytuacji gdy adresat wniosku nie dysponuje żądaną informacją następuje w drodze zwykłego pisma. W orzecznictwie wskazuje się, że załatwiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3433/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, aczkolwiek uczynił to z opóźnieniem. Opóźnienie to wynosiło jednak jedynie miesiąc. Po stronie organu nie można też dopatrzyć się złej woli czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć należy, że w sposobie procedowania organu nad wnioskiem skarżącego występuje pewna niespójność. Organ bowiem pierwotnie wezwał skarżącego, przyjmując, że żądane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną, do wykazania, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to mogło sugerować, że jest on w posiadaniu żądanych informacji. Ostatecznie organ wskazał skarżącemu jednak, że nie posiada wnioskowanych przez niego danych. Organ nie wyjaśnił w odpowiedzi na skargę powodów tej niekonsekwencji, jednak, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Całość okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stopień opóźnienia organu, nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł Sąd postanowił w punkcie czwartym sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.