II SAB/Wa 450/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Ewa Pisula – Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy J. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz J. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 czerwca 2016 r. J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści uchwały nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. wraz ze wszystkimi załącznikami. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosła o: 1. zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a, 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2015 r. uzyskała informację, że z powodu przeprowadzanych prac związanych z przenoszeniem archiwum przypuszczalny termin otrzymania dokumentacji to październik 2015. Jednakże do dnia złożenia tej skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że za uzasadnione należy uznać zobowiązanie do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. W odpowiedzi z dnia 11 lipca 2016 r. na niniejszą skargę Wójt Gminy J. podał, że żądana informacja została udzielona wraz ze stosownym wyjaśnieniem i odebrana przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2016 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 1015 r. stanowiące odpowiedź na wniosek J. C. z dnia [...] maja 2015 r., w którym organ wskazał, że na bieżąco dysponuje statutem sołectw, który jest załącznikiem do tej uchwały. Wskazał, że tekst statutu sołectwa został wnioskodawczyni udostępniony, natomiast uchwała znajduje się w zbiorze uchwał 1991 roku, który został przekazany do archiwum zakładowego Urzędu Gminy w J. Organ wskazał, że aktualnie zbiory archiwum zakładowego są przygotowywane do przeniesienia w nowe pomieszczenie, w związku z tym, że dokumenty archiwalne z dotychczasowego pomieszczenia archiwalnego są spakowane to nie jest możliwe w chwili obecnej odszukanie żądanej uchwały. Podał, że przewidywany termin przeniesienia dokumentów do nowego pomieszczenia określa się na [...] października 2015 roku. Wskazano, że po tym terminie zostanie udostępniona wnioskowana uchwała. Po złożeniu w Urzędzie Gminy J. skargi na bezczynność Wójta w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2015 r. organ pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (odebranym – jak wynika z akt sprawy – przez J. C. osobiście [...] czerwca 2016 r.) wyjaśnił wnioskodawczyni, że z uwagi na niewystarczające środki finansowe w budżecie 2015 r. nie udało się zrealizować przeniesienia i uporządkowania archiwum zakładowego w roku 2015. Powyższe prace zostały wykonane dopiero w bieżącym roku – zakończono dnia [...] maja 2016 r. Organ wskazał, że w efekcie przeniesienia zasobu archiwalnego do nowych pomieszczeń możliwe było wyszukanie wnioskowanej uchwały, której kserokopię załączono do pisma. Organ podał, że prawdopodobnie przez nieuwagę wnioskodawczyni nie została w odpowiednim czasie poinformowana o braku możliwości zrealizowania wniosku w wyznaczonym wcześniej terminie, za co przeprosił. W aktach sprawy znajduje się też inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej (z dnia [...] maja 2015 r.), na którym widnieje adnotacja własnoręczna J. C. "potwierdzam odbiór 1 egzemplarza statutu sołectwa, stanowiącego załącznik do uchwały [...] z dnia [...] maja 1991 r." Pod adnotacją widnieje podpis wnioskodawczyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy J. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Nie budzi w świetle powyższego wątpliwości i nie było sporne między stronami, że treść uchwały nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. wraz z załącznikami stanowi informację publiczną. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W sprawie niniejszej organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, tj. nie udostępnił treści uchwały [...] z dnia [...] maja 1991 r., jak też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Wprawdzie jeszcze przed złożeniem wniosku z dnia [...] maja 2015 r. wnioskodawczyni uzyskała jeden egzemplarz statutu sołectwa, stanowiącego załącznik do uchwały [...] z dnia [...] maja 1991 r. (potwierdziła to adnotacją własnoręczną dokonaną na innym wniosku, tj. wniosku z dnia [...] maja 2015 r.), jednakże nie zmienia to ustalenia, co do niezrealizowania wniosku z dnia [...] maja 2015 r., którego istotą była treść uchwały (wraz z załącznikami). Po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r. organ poinformował jedynie wnioskodawczynię, że żądana uchwała znajduje się w zbiorze uchwał 1991 roku, który został przekazany do archiwum zakładowego Urzędu Gminy w J. Organ podał wprawdzie powód opóźnienia w udostępnieniu żądanej informacji publicznej (wskazano, że zbiory archiwum są przygotowywane do przeniesienia do nowego pomieszczenia, dokumenty archiwalne są spakowane), jednakże wskazał na niewynikający z u.d.i.p. termin jej udostępnienia (po przeniesieniu dokumentów do nowego pomieszczenia archiwalnego, co miało nastąpić [...] października 2015 r.), tj. w istocie po 5 miesiącach od złożenia wniosku. Udostępnienie żądanej informacji publicznej nie nastąpiło jednakże i w tym terminie. Z pisma organu z dnia [...] czerwca 2016 r., przy którym ostatecznie udostępniono żądaną informację publiczną (a zatem po ponad roku od złożenia wniosku) wynika, że prace dotyczące przeniesienia i uporządkowania archiwum zakładowego zostały wykonane dopiero w bieżącym roku i zakończono je [...] maja 2016 r., co umożliwiło - jak podał organ - wyszukanie wnioskowanej uchwały. W świetle powyższego organ bezspornie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2015 r. Wobec tego, że ostatecznie, przed dniem orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, organ żądaną informację publiczną udostępnił, brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2015 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim wskazania wymaga, że nieudostępnienie w terminach określonych w u.d.i.p. żądanej informacji publicznej, która była w posiadaniu organu, z tego tylko powodu, że żądany dokument (uchwała) wraz z innymi dokumentami archiwalnymi był spakowany i przygotowany do przeniesienia do nowego pomieszczenia archiwalnego, w żaden sposób obiektywnie nie usprawiedliwia bezczynności organu. Okoliczność spakowania dokumentów archiwalnych nie stanowi niemożliwej do przezwyciężenia dla organu przeszkody do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Nie jest to zdarzenie, które uniemożliwia realizację wniosku w terminie 14 dni, a już z pewnością w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (v. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14). Sposób organizacji i funkcjonowania archiwum zakładowego Urzędu, także w trakcie trwania prac związanych z przeniesieniem dokumentacji do nowych pomieszczeń, nie jest okolicznością niezależną od organu. Spakowanie dokumentów archiwalnych nie jest przeszkodą w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej będącej w posiadaniu organu. Tego rodzaju argumentacja jako uzasadnienie dla nieudostępnienia żądanej informacji w terminie, nie jest możliwa do zaakceptowania na gruncie konstytucyjnego prawa do informacji. Organ obowiązany był podjąć niezwłoczne działania mające na celu odnalezienie – w spakowanych zbiorach dokumentów – żądanej uchwały z załącznikami. Poprzez oczekiwanie aż zakończą się prace w zakresie przeniesienia dokumentów archiwalnych i ich uporządkowania w nowym pomieszczeniu (co jak wynika z pism organu trwało cały rok) organ pozbawił w istocie wnioskodawcę dostępu do informacji, rozumianego jako prawo do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej. Z tego też względu, zaszła w ocenie Sądu dodatkowo podstawa do wymierzenia organowi grzywny, czego żądała skarżąca. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zdaniem Sądu grzywna w wysokości 500 zł spełni swą rolę. Grzywna ta ma charakter dyscyplinujący, ma też wymiar restrykcyjny względem dotychczasowego postępowania oraz prewencyjny na przyszłość. Ustalając wysokość grzywny Sąd uwzględnił fakt podjęcia przez organ działania po wniesieniu skargi i udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wymierzenie grzywny Sąd uznał za zasadne w związku z potrzebą zwrócenia uwagi organu na konieczność realizacji prawa do informacji w terminach wskazanych przez ustawodawcę w u.d.i.p. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 ustawy.