II SAB/Wa 452/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze A.K. na bezczynność Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały niedopuszczającej do kolokwium habilitacyjnego 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów na rzecz A.K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Wydziału [...] Akademii [...] w [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], nie dopuściła skarżącego dr. A.K. do kolokwium habilitacyjnego. Skarżący A.K. odwołał się od powyższej uchwały do Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów w dniu [...] marca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 kwietnia 2015 r. Następnie skarżący pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. wezwał Centralną Komisję do spraw Stopni i Tytułów do usunięcia naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem odwołania w terminie. W skardze z dnia 5 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A.K. zarzucił Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów bezczynność w rozpoznaniu wspomnianego już wyżej odwołania i wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia uchwały załatwiającej odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania, stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stosownie do treści art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1852), Centralna Komisja zobowiązana jest rozpatrzyć odwołanie w terminie do sześciu miesięcy od dnia otrzymania odwołania, co oznacza, iż w niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 17 października 2015 r. Ponieważ na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, w sprawach nadania stopnia doktora habilitowanego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w pozostałej części znajdzie zastosowanie przepis art. 35 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Tymczasem organ z obowiązku tego się nie wywiązał, bowiem nie został on poinformowany o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy, a zwłoka w załatwieniu odwołania jest na tyle długa, iż należy ją zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, które nie tylko polega na oczywistym złamaniu normy prawnej, ale także prowadzi do określonych negatywnych skutków w jego sytuacji zawodowej jako nauczyciela akademickiego, a w szczególności pracownika naukowego, wywołując poczucie niepewności co do jego dalszego statusu i uniemożliwia podjęcie przyszłych decyzji w tym zakresie. W literaturze oraz w orzecznictwie wskazuje się, że do rażącego naruszenia prawa w wyniku zaniechania organu dochodzi, jeśli stan faktyczny sprawy oraz jej stan prawny pozwalają na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, natomiast ze względu na zawinioną przez organ bezczynność albo przewlekłość postępowania, zawiązanie stosunku nie następuje. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie występują żadne okoliczności usprawiedliwiające zaniechanie jej rozstrzygnięcia. W szczególności, że materiał dowodowy w postaci recenzji został zebrany w ustawowym terminie do rozpatrzenia odwołania, a podkreślenia wymaga, iż postępowanie dowodowe przed Centralną Komisją ograniczone jest wyłącznie do uzyskania recenzji, co wynika z art. 35 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułów wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że na zasadzie art. 29 ust. 1 ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. Z przyczyn oczywistych czynności składające się na postępowanie przed Centralna Komisją nie są możliwe do zrealizowania w terminach wynikających z przepisów art. 35 § 3 k.p.a., co oznacza, że w tych postępowaniach nie stosuje się w tym zakresie powyższych przepisów. Długotrwałość postępowań wynika z przyczyn obiektywnych, bez uchybień ze strony organów Centralnej Komisji, głównie z powodu dużej ilości odwołań, które są rozpatrywane w kolejności wynikającej z daty wpływu. Odwołania są przedmiotem głosowania na posiedzeniach organów kolegialnych Centralnej Komisji – Sekcji i Prezydium, zwoływanych co miesiąc, z wyjątkiem miesięcy letnich. Sprawa odwołania skarżącego od uchwały Rady Wydziału [...] Akademii [...] w [...] została przekazana do opinii recenzentów. Do akt sprawy wpłynęły już 2 opinie recenzentów i odwołanie będzie przedmiotem głosowania na najbliższych posiedzeniach właściwej Sekcji Centralnej Komisji i Prezydium, przewidzianych na dzień [...] i [...] września 2016 r. Pismem z dnia 2 września 2016 r. skarżący wskazał, że Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułów nadal nie przesłała dokumentacji prowadzonego postępowania habilitacyjnego, jak również m.in. w aktach sprawy nie ma wezwania do zaprzestania naruszenia prawa. Następnie Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 r., nr 65, poz. 595 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania dra A.K. od uchwały Rady Wydziału [...] Akademii [...] w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającej dopuszczenia do kolokwium habilitacyjnego, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Z kolei pismem z dnia 19 października 2016 r. Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułów podała, że co do zasady termin wynikający z art. 21 ust. 2 ustawy jest terminem instrukcyjnym i powtórzyła argumentację z odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów w rozpoznaniu odwołania skarżącego A.K. z dnia [...] marca 2015 r. od uchwały Rady Wydziału [...] Akademii [...] w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania (por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z treścią art. 21 § ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1852 ze zm.), osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego może wnieść od uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 18a ust. 11, jeżeli są one odmowne, odwołanie do Centralnej Komisji za pośrednictwem właściwej rady w terminie miesiąca od dnia doręczenia uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada przekazuje odwołanie Centralnej Komisji wraz ze swoją opinią i aktami sprawy w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia odwołania, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, po rozpatrzeniu odwołania, w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy, Centralna Komisja albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę, albo uchylając ją, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostki organizacyjnej. Natomiast na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. stąd też skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). W przypadku skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej już wyżej ustawy). W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący w dniu 22 kwietnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułów bez wątpienia pozostawała w bezczynności. Wprawdzie termin przewidziany w art. 21 ustawy niewątpliwie co do zasady jest terminem instrukcyjnym, to jednak określa on czasokres rozpatrzenia odwołania. Tymczasem odwołanie skarżącego do organu wpłynęło w dniu 17 kwietnia 2015 r. i dopiero w dniu [...] września 2016 r. organ wydał decyzję odwoławczą o nr [...]. Zatem tak pasywna postawa organu trwała prawie rok w odniesieniu do terminu 6 miesięcy na rozpatrzenie odwołania, przewidzianego w cytowanym już wyżej przepisie art. 21 ust. 2 ustawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że organ w celu rozpatrzenia odwołania nie był zmuszony do podejmowania licznych i czasochłonnych czynności, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie odwołania. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy wynika – zdaniem Sądu – z nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu nie tak licznych zresztą czynności procesowych. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z – chronologicznie przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia – przebiegu procedowania organu. Zatem tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy ona organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom co do przestrzegania zasad terminowości postępowania. Reasumując, taki stan rzeczy, uzasadnia stanowisko, iż bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia odwołania miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia cytowanego już wyżej przepisu ustawy. Jednakże z drugiej strony nie na tyle, żeby uznać, iż występują – w ocenie Sądu – przesłanki do wymierzenia z urzędu organowi grzywny z urzędu, jako dodatkowego elementu represyjnego. Innymi słowy, rozstrzygnięcie o rażącym naruszeniu prawa winno być wystarczającym środkiem dyscyplinującym. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że w opisanej sytuacji nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r., zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie 30 dni w myśl znowelizowanego art. 54 § ustawy, a – zdaniem Sądu – możliwość umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność we wskazanym 30-dniowym terminie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 pkt 3) i § 1 lit. a) w zw. z art. art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.