II SAB/Wa 453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostepnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz strony skarżącej Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządowego Zawodowego Policjantów Województwa [...] (dalej, jako Zarząd), w dniu [...] maja 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o udostępnienie następujących informacji: 1. Wykazu wizyt (wskazanie miejscowości) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sekretarza Stanu w MSWiA J. Z. w jednostkach Policji, Państwowej Straży Pożarnej oraz Straży Granicznej w rozbiciu na poszczególne województwa od momentu objęcia przez nich funkcji. 2. Wysokość kosztów jakie poniósł budżet Państwa na organizację wizyt osób, o których mowa w pkt 1. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował Zarząd, że komunikaty z najważniejszych spotkań dostępne są na facebookowych profilach ministrów, a także na stronie internetowej MSWiA. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych kalendarz (terminarz) jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy ono się odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Kalendarz ministra nie odpowiada defi8nicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie podlega on udostępnieniu. Organ poinformował również Zarząd, że w MSWiA nie prowadzi się ewidencji kosztów wizyt Ministra MSWiA oraz Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu w MSWiA z uwzględnieniem informacji dotyczących szczegółowego celu podróży służbowych. Zarząd w dniu [...] sierpnia 2017 r. skierował ponownie wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. Organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował Zarząd, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd w dniu 28 sierpnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie nie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. We wniesionej skardze Zarząd wniósł o : 1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pk 4 p.p.s.a, a w przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do dyspozycji zawartej art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi, Zarząd uczynił bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w załatwianiu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r, który to wniosek przytoczony został w części historycznej uzasadnienia. Przechodząc do oceny wniosku Zarządu o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r., podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Oceniając natomiast wniosek Zarządu pod względem przedmiotowym, Sąd doszedł do przekonania, że jego żądanie nie dotyczy kalendarza spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji we wskazanym we wniosku terminach. Wniosek dotyczył spotkań odbytych, a nie przewidywanych. W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem Zarządu z dnia [...] sierpnia 2017 r. posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu w MSWiA . Zdaniem Sadu, nie ulega wątpliwości, iż informacje dotycząca podmiotów, z jakim i Minister Sprawa Wewnętrznych i jego bezpośredni podwładni współpracują i się spotykają, realizując ustawowe zadania w zakresie realizacji tego obowiązku stanowią informację o sprawach publicznych, jak również w zakresie kosztów związanych z realizacją tego obowiązku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: jw.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że opóźnienie w jego rozpatrzeniu było wynikiem błędnej jego oceny, co oznacza, że tego opóźnienia nie można zatem uznać za rażące. Z uwagi zatem na fakt, iż zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania organu, czy też poważnego zaniedbania, uznać należało, że bezczynność adresata wniosku nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw, by zwłoce podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi , gdyż nie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził również wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w punkcie 4 sentencji. Na koszty sądowe składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego.