II SAB/Wa 454/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku S. Z. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie list poparcia dla kandydatów na stanowisko Prokuratora Krajowego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz S. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi S.Z. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej: "Minister", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. S.Z., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do Ministra o udostępnienie "list poparcia i wyników konkursu na Prokuratora Krajowego". Pismem z dnia [...] marca 2024 r. Minister, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przedłużył termin udzielenia odpowiedzi do dnia [...] kwietnia 2024 r. Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2024 r., organ poinformował Skarżącego, że Minister Sprawiedliwości w dniu [...] lutego 2024 r. ogłosił konkurs na stanowisko Prokuratora Krajowego. Konkurs umożliwił ubieganie się o to stanowisko reprezentantom całego środowiska prokuratorskiego. Jego założenia, przebieg oraz wynik zostały podane do wiadomości publicznej. Rozmowy zespołu konkursowego z kandydatami były transmitowane na żywo, a ich zapis jest nadal dostępny on-line. Dalej organ wskazał, że kandydaci, zgodnie z zasadami konkursu, byli zobowiązani przedłożyć listy z poparciem swojej kandydatury. Listy zawierały dane osobowe, a w jednym przypadku kandydatowi poparcia udzielił dodatkowo Międzynarodowy Instytut Społeczeństwa Obywatelskiego. Nadto organ stwierdził, że z uwagi na ochronę danych osobowych, o szczegóły dotyczące list należy zwrócić się bezpośrednio do kandydatów. Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. S.Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku Skarżący, odwołując się do poglądów orzecznictwa wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, że wbrew stanowisku organu, wyniki konkursu na stanowisko Prokuratora Krajowego nie zostały podane do publicznej wiadomości. Ujawniono bowiem jedynie zwycięzcę konkursu, nie wskazano natomiast liczby głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów od członków Zespołu powołanego na potrzeby organizacji konkursu. Dalej Skarżący stwierdził, że niezrozumiałe jest nieudostępnienie przez organ wnioskowanych danych w zakresie imion, nazwisk, stanowisk służbowych i podpisów osób udzielających poparcia kandydatom. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 929/21 wydany w sprawie, w której odmówiono upublicznienia list poparcia kandydatów do tzw. neo-KRS. W wyroku tym NSA wskazał, że "Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 6 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych". Uwzględniając powyższe Skarżący podniósł, iż jakkolwiek jest świadomy kontrowersji co do faktycznej podstawy prawnej przeprowadzenia konkursu, którego dotyczy jego wniosek, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że informacja o aktywności konkretnych prokuratorów jako funkcjonariuszy publicznych, zmierzająca do wyłonienia Prokuratora Krajowego, jest informacją publiczną. Końcowo Skarżący wskazał, że skoro w sprawie niniejszej Minister nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to pozostaje w stanie bezczynności, co czyni skargę uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który w niniejszej sprawie podlega ocenie, dotyczy autorskiej inicjatywy Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego związanej z wyłonieniem kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego. Wskazanie kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego jest wyłącznym uprawnieniem Prokuratora Generalnego. Zgodnie z ustawą jest to jego samodzielna decyzja (art. 14 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 390). Obecny Minister Sprawiedliwości zdecydował, że wybór nowego Prokuratora Krajowego odbędzie się z udziałem przedstawicieli środowiska prokuratorskiego. Celem tego było zapewnienie każdemu zainteresowanemu prokuratorowi możliwości ubiegania się o tę funkcję. Dlatego, mimo że ustawa nie przewiduje takiego wymogu (ale też ustawa nie zabrania takiego rozwiązania), Minister w dniu [...] lutego 2024 r. ogłosił otwarty konkurs na stanowisko Prokuratora Krajowego. Nad przebiegiem konkursu czuwało grono niezależnych ekspertów zewnętrznych. Procedura zakładała pełną transparentność, czego przykładem jest transmisja na żywo rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami. Zapis rozmów jest nadal dostępny on-line. Opinia publiczna była na bieżąco informowana o przebiegu konkursu. Odnośnie żądania wniosku Skarżącego o udostępnienie wyników konkursu organ wskazał, że wyniki te wraz z informacją o planowanym przedstawieniu wyłonionego kandydata Prezesowi Rady Ministrów, zgodnie z 14 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, zostały podane do wiadomości publicznej niezwłocznie po zakończeniu konkursu. Informacja w tej sprawie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Ministerstwa Sprawiedliwości pod wskazanym adresem. Informacja o opublikowaniu wyników konkursu w BIP została przekazana wnioskodawcy. Opublikowanie informacji w BIP wyłącza obowiązek jej udostępnienia na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Organ podkreślił, iż z wniosku nie wynikało, aby Skarżący zwrócił się o podanie liczby głosów oddanych na poszczególnych kandydatów. Organ zrealizował wniosek w sposób wynikający z jego literalnego brzmienia. Odnośnie żądania wniosku o udostępnienie danych osób, które udzieliły poparcia kandydatom organ wskazał, że pojęcie "sprawa publiczna" nie posiada ustawowej definicji. Oznacza jednak przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 925/22). Dalej organ podniósł, że z uwagi na precedensowy charakter konkursu, przy ocenie prawnego statusu informacji przedłożonych przez kandydatów, w tym list poparcia, nie można odwołać się do żadnej obowiązującej regulacji czy praktyki. Z tego względu wzięto pod uwagę okoliczności, w których organ wszedł w posiadanie tychże informacji, cel ich wytworzenia oraz treść. Do okoliczności powzięcia informacji należy zorganizowany przez Ministra Sprawiedliwości konkurs, który miał pomoc w wyłonieniu kandydata na Prokuratora Krajowego. Konkurs nie został przewidziany w ustawie, a jego przeprowadzenie nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego w ustawie. Tym samym pozyskanie wnioskowanej informacji nie stanowiło wykonania zadania publicznego. Ponadto adresatem przedstawionego poparcia nie był Minister Sprawiedliwości, lecz Zespół ds. wyłonienia kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego, do którego kandydaci złożyli swoje aplikacje. Utworzenie Zespołu i jego praca nie były częścią ustawowej procedury wyłonienia kandydata. Zespół odegrał pomocniczą rolę w procesie decyzyjnym Ministra. Cel wytworzenia informacji to wyrażenie poparcia, a więc własnej pozytywnej opinii o kandydacie, co umożliwiło mu wzięcie udziału we właściwym, merytorycznym etapie konkursu. Prokuratorzy nie uczynili tego w ramach sprawowania urzędu prokuratorskiego. Wyrazili własne zdanie. Ten przejaw prawa do posiadania własnej opinii nie stanowi zatem "stanowiska wyrażonego przez funkcjonariusza publicznego" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. Imiona i nazwiska osób popierających są zbiorem danych (poza jednym wyjątkiem, gdy poparcia udzieliła organizacja i ta informacja została przekazana Skarżącemu). Nie jest to dokument w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Osoby, które udzieliły poparcia wyraziły zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych w celu przedłożenia Zespołowi konkursowemu powołanemu przez Ministra Sprawiedliwości. Nie można domniemywać, że udzielili takiej zgody dla dalszego rozpowszechniania ich danych osobowych. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że żądane informacje mają charakter dokumentu wewnętrznego. Odwołując się do stanowiska judykatury organ wskazał, że przez dokument wewnętrzny należy rozumieć materiał, który powstał pomocniczo w procesie decyzyjnym, na przykład w ramach wypracowywania finalnej koncepcji, wyrobienia poglądu na określone zagadnienie, przyjęcia ostatecznego stanowiska. "Dokumenty wewnętrzne" mogą służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie są wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Zdaniem organu, nieuprawnione jest porównanie przez Skarżącego niniejszej sprawy ze sprawą dostępu do list poparcia dla kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. W sprawie dotyczącej KRS NSA podkreślił, że chodziło o "informację o aktywności konkretnych sędziów jako funkcjonariuszy publicznych, ukierunkowaną na wyłonienie w ramach ustawowo przewidzianej procedury konkretnego składu konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, i determinującą w znacznym stopniu skład tego organu". W obecnej sprawie wyrażenie poparcia kandydata nie było działaniem w ramach ustawowo przewidzianej procedury wyłonienia konstytucyjnego organu. Udzielenie indywidualnego poparcia nie zdeterminowało też ostatecznej decyzji o kandydacie przedstawionym Prezesowi Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p. W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Minister Sprawiedliwości jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawa publiczna to sprawa związana z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; CBOSA). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; CBOSA), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 929/21, z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 6131/21; CBOSA). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza zatem przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W świetle powyższego "informacja publiczna" oznacza każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania i cele publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących określone zadania i cele publiczne. Rodzaje informacji publicznej ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany powołanym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., s. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Stanowisko to jest wyrazem poszanowania zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli nad działalnością organów władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania publiczne. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o "sprawach publicznych". Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżący wnioskował do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie list poparcia dla kandydatów na stanowisko Prokuratora Krajowego oraz wyników konkursu na kandydata na to stanowisko. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej w dniu [...] czerwca 2024 r., organ nie dokonał kwalifikacji prawnej list poparcia dla kandydatów na stanowisko Prokuratora Krajowego, dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że listy te mają charakter "dokumentu wewnętrznego". Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże wytworzony został tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; CBOSA). Dokument wewnętrzny wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie są potrzebne do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej (wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; CBOSA). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (publ. OTK-A 2013/8/122) zaaprobował definicję dokumentu wewnętrznego, konstatując, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. W ocenie Sądu, list poparcia dla kandydatów na stanowisko Prokuratora Krajowego nie można zakwalifikować jako dokumentów wewnętrznych w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Podkreślić należy, że przedstawienie przedmiotowych list poparcia stanowiło jeden z formalnych wymogów ubiegania się kandydatów o stanowisko Prokuratora Krajowego. Zgodnie bowiem z treścią "Ogłoszenia o konkursie na kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego" opublikowanego przez Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego w dniu [...] lutego 2024 r., zgłoszenie kandydata powinno zawierać: a) przedstawioną w formie pisemnej drogę zawodową z informacją o posiadanym doświadczeniu - 15-letnim okresie pracy na samodzielnym stanowisku prokuratora, z uwzględnieniem informacji o prowadzonych lub zakończonych wobec niego postępowaniach dyscyplinarnych; b) pisemną koncepcję funkcjonowania prokuratury działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze w aspekcie strzeżenia praworządności, w tym skutecznej realizacji funkcji ścigania karnego; c) listę z poparciem swojej kandydatury podpisaną przez co najmniej 50 prokuratorów pozostających w służbie czynnej lub asesorów prokuratury; d) oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie i udostępnienie przekazanych danych osobowych; e) adres poczty elektronicznej kandydata. Do zgłoszenia kandydat może dołączyć dokumenty potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i osiągnięcia. Jednocześnie w "Ogłoszeniu (...)" wskazano, że lista kandydatów spełniających wymagania formalne (a więc legitymujących się m.in. listą z poparciem swojej kandydatury podpisaną przez co najmniej 50 prokuratorów pozostających w służbie czynnej lub asesorów prokuratury) i dopuszczonych do rozmowy kwalifikacyjnej zostanie umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej nie później niż do dnia 21 lutego 2024 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy Prawo o prokuraturze, Prokuratora Krajowego jako pierwszego zastępcę Prokuratora Generalnego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego w liczbie nie większej niż 7 powołuje spośród prokuratorów Prokuratury Krajowej i odwołuje z pełnienia tych funkcji Prezes Rady Ministrów na wniosek Prokuratora Generalnego. Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego powołuje się po uzyskaniu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a odwołuje za jego pisemną zgodą. Jak wskazał sam organ ogłoszenie otwartego konkursu na stanowisko Prokuratora Krajowego było wynikiem autonomicznej decyzji Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego w celu zapewnienia szerokiego udziału środowiska prokuratorskiego w procedurze ubiegania się o tę funkcję. Okoliczność, że konkurs nie został przewidziany w ustawie, nie oznacza jednak, że jego przeprowadzenie nie było związane z wykonywaniem przez Ministra Sprawiedliwości zadań publicznych. Ogłoszenie konkursu służyło wyłonieniu kandydata na stanowisko publiczne - organu Prokuratury - w ramach ustawowych kompetencji Ministra, a dotyczących kształtowania polityki kadrowej Prokuratury. Ogłoszenie konkursu stanowiło zatem przejaw działalności organu ukierunkowanej na wypełnienie określonego zadania publicznego. Listy poparcia na stanowisko Prokuratora Krajowego, jako wymóg formalny procedury konkursowej, zostały wytworzone w celu udziału w konkursie, a więc w celu udziału w procedurze służącej realizacji zadania publicznego - wyłonienia kandydata na stanowisko organu Prokuratury. Poparcie dla konkretnego kandydata mogli wyrazić prokuratorzy pozostający w służbie czynnej lub asesorzy prokuratury. Wyrażając poparcie dla określonego kandydata prokurator (asesor prokuratury) czynił to w jako funkcjonariusz publiczny, z racji pełnionej funkcji publicznej, w ramach konkursowej procedury na stanowisko publiczne. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska organu, że prokuratorzy popierając kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego wyrażali "własne zdanie" niezależnie do sprawowanej funkcji, zaś informacja o wyrażonym poparciu dla kandydata nie stanowi informacji publicznej, w szczególności nie mieści się w zakresie przedmiotowym "stanowiska wyrażonego przez funkcjonariusza publicznego", o którym mowa w art. 6 ust. 1 lit. b u.d.i.p. Organ wskazywał również, że adresatem poparcia prokuratorów (asesorów prokuratury) nie był Minister Sprawiedliwości, lecz "Zespół" utworzony w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego, który odegrał jedynie pomocniczą rolę w procesie decyzyjnym Ministra Sprawiedliwości. Argument ten nie przemawia jednak za zakwalifikowaniem list poparcia jako dokumentów wewnętrznych. Powołanie Zespołu (zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie powołania Zespołu do wyłonienia kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego; poz. 17) jako organu pomocniczego Ministra oraz powierzone mu zadanie wyłonienia kandydata na stanowisko Prokuratora w drodze postępowania kwalifikacyjnego (§ 1 - 3 zarządzenia), nie ma wpływu na zakwalifikowanie list poparcia kandydatów jako informacji publicznej. Kluczowa w sprawie pozostaje bowiem okoliczność, że listy poparcia stanowiły wymóg formalny ubiegania się kandydata o stanowisko publiczne (organu prokuratury) w publicznej procedurze konkursowej, zaś poparcie wyrażali funkcjonariusze publiczni z racji sprawowanego urzędu prokuratora (asesora prokuratury). Z tych względów, w ocenie Sądu, listy poparcia stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą sprawy publicznej, a nie kwestii prywatnych czy osobistych. Nie posiadają cech dokumentu wewnętrznego, tj. dokumentu nieoficjalnego, roboczego, powstałego w fazie projektowej wypracowania stanowiska organu w danej sprawie. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku uznania przez organ, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 - 2b u.d.i.p., wniosek podlega rozpoznaniu poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wniesienia skargi Minister Sprawiedliwości rozpoznał wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie list poparcia kandydatów na stanowisko Prokuratora Krajowego, w szczególności poprzez udostępnienie tejże informacji bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zarzut bezczynności organu jest zatem uzasadniony. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2024r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie list poparcia dla kandydatów na stanowisko Prokuratora Krajowego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd ocenił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 2439/20; CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. Bezczynność organu była skutkiem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Tego typu uchybienie nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., tj. w odniesieniu do tej części wniosku Skarżącego, która dotyczyła wyników konkursu na kandydata na stanowisko Prokuratora Krajowego. Sąd zważył, że odpowiadając na wniosek Skarżącego organ wskazał, iż wynik konkursu został podany do publicznej wiadomości odsyłając jednocześnie do Komunikatu dotyczącego ogłoszenia wyników konkursu opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja opublikowana w BIP nie podlega udostępnieniu na wniosek, co oznacza, że zarzut bezczynności organu w odniesieniu do omawianej części wniosku, jest nieuzasadniony. Skoro informacja na temat wyników konkursu została udostępniona w BIP, organ nie miał podstaw do tego, aby udostępnić ją na wniosek złożony w trybie art. 13 u.d.i.p. Zgodzić należy się z organem, że przedmiotem wniosku nie była liczba głosów uzyskana przez poszczególnych kandydatów na stanowisko Prokuratora Krajowego od poszczególnych członków Zespołu powołanego na potrzeby organizacji konkursu. Skarżący rozszerzył w ten sposób żądanie udostępnienia informacji publicznej w skardze do Sądu. Rozpoznaniu przez organ podlegało jednak żądanie o treści określonej we wniosku z dnia [...] marca 2024 r., a nie zmodyfikowane na etapie postępowania sądowego. Skarga w tym zakresie nie podlegała zatem uwzględnieniu. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji wyroku.