II SAB/Wa 459/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. O. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy o przyznanie stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2012/2013 1. zobowiązuje Rektora [...] do rozpatrzenia wniosku P. O. z dnia [...] października 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy o przyznanie stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2012/2013 w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Rektora [...] na rzecz P. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 czerwca 2013 r. P. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora [...] (dalej jako – Rektor [...]) w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2012/2013. Wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych skarżący podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2012 r. złożył wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego na IV rok studiów. Do wniosku załączył dokumenty, o których mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich, tj. opinię o zaawansowaniu pracy doktorskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. sporządzoną przez dr [...], opinię z dnia [...] czerwca 2012 r. sporządzoną przez prof. dr hab. [...] oraz oświadczenie skarżącego o wywiązywaniu się z jego obowiązków. W związku z powyższym wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. został złożony wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami. Wydziałowa Komisja ds. Stypendium Doktoranckiego finalnie uznała, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych. W dniu [...] września 2012 r. wnioskodawca otrzymał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie przyznania stypendium. W decyzji brak było pouczenia o przysługującym skarżącemu prawie do złożenia odwołania. Organ nie wskazał także w jej uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, nie przedstawił umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. Skarżący w dniu [...] października 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. W dniu [...] października 2012 r. wnioskodawca otrzymał wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2012/2012. Skarżący pozbawiony możliwości zdobycia wymaganych podpisów pod nowym wnioskiem wystosował wniosek bez opatrzenia go podpisami. Pismem datowanym na [...] listopada 2012 r. organ pozostawił wniosek strony bez rozpoznania. W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący wystąpił z pismem o usunięcie naruszenia prawa. W otrzymanej w dniu [...] czerwca 2013 r. pisemnej odpowiedzi zainteresowany dowiedział się, iż organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie skarżącego działanie organu jest sprzeczne z prawem, albowiem brak wymaganych podpisów na wniosku o przyznanie stypendium zostało przez stronę niezawinione. Skarżący podkreślił, iż w dniu [...] lipca 2012 r. otrzymał pismo od prof. dr hab. [...], w którym zrezygnował on z pełnienia funkcji promotora głównego pracy doktorskiej skarżącego, jak również wyraził pogląd, że nie uznaje, jako opiekuna pomocniczego dr [...], pomimo wcześniejszych ustnych ustaleń. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do organu o pomoc w rozwiązaniu zaistniałej sytuacji w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. oraz ponownie w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Rady Wydziału [...] z prośbą o pomoc przy wyborze promotora głównego rozprawy doktorskiej będącego samodzielnym pracownikiem naukowym na Wydziale [...] w [...]. W dniu [...] listopada 2012 r. skarżący otrzymał informację o braku wyznaczenia promotora. Przy czym opinia na temat doktoranta i zaawansowania pracy doktorskiej wystawiona w dniu [...] stycznia 2012 r. przez dr [...], jako osobę sprawującą opiekę naukową została uznana za sporządzoną prawidłowo przez Władze Wydziału i Uczelni, natomiast opinia z dnia [...] czerwca 2012 r. została zakwestionowana. Zdaniem strony, w świetle przedstawionych okoliczności sprawy należy uznać, iż wniosek o przyznanie stypendium złożony w dniu [...] czerwca 2012 r. był kompletny, wobec czego powinien zostać załatwiony pozytywnie. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż pismem z dnia [...] października 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego na rok 2012/2013 poprzez przesłanie następujących dokumentów: 1. opinii opiekuna naukowego; 2. informacji potwierdzających spełnienie następujących kryteriów: a) terminowe realizowanie programu studiów doktoranckich oraz wykazanie się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych w ramach praktyk zawodowych albo realizacji badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni albo jednostkę naukową; b) uzyskanie bardzo dobrych albo dobrych wyników z egzaminów objętych programem studiów doktoranckich w roku akademickim 2011/2012; c) wykazanie się postępami w pracy naukowej i w przygotowywaniu rozprawy doktorskiej w roku akademickim 2011/2012. Ponadto organ wezwał do przesłania prawidłowo wypełnionego wniosku wraz z podpisami i pieczęciami odpowiednich osób we właściwych miejscach, wobec braku podpisu osoby uprawnionej w miejscu podpisu opiekuna naukowego/promotora. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, iż nieusunięcie ww. braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformowano skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Organ podkreślił, iż przedmiotem zaskarżenia jest pozostawienie przez Rektora bez rozpoznia wniosku skarżącego o przyznanie stypendium doktoranckiego, a zatem czynność, której podstawą był art. 64 § 2 k.p.a. Dla zaliczenia określonego aktu do kategorii czynności materialno-technicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest istnienie materialnoprawnej podstawy, ponieważ to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Tego warunku nie spełnia pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego skarga złożona na czynność Rektora, jako wniesiona na akt niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podlegać winna odrzuceniu. Argumentując wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, iż pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. w miejscu podpisu opiekuna naukowego zawierał podpis osoby, która takiego statusu nie posiadała. Na dzień złożenia wniosku opiekunem naukowym skarżącego był bowiem prof. dr hab [...], a nie dr [...], która wniosek w miejscu podpisu opiekuna naukowego podpisała. Ponadto do wniosku nie dołączono w szczególności informacji potwierdzających spełnienie następujących kryteriów: 1) terminowego realizowania programu studiów doktoranckich oraz wykazania się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych w ramach praktyk zawodowych albo realizacji badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni albo jednostkę naukową; 2) wykazanie się postępami w pracy naukowej i w przygotowywaniu rozprawy doktorskiej w roku akademickim 2011/2012. Skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku, wobec czego organ, zgodnie z pouczeniem zawartym w zawiadomieniu, pozostawił wniosek bez rozpoznania. Organ podkreślił, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek spełnienia warunków formalnych wniosku, a obowiązkiem organu jest kontrola prawidłowości złożonego wniosku pod kątem formalnoprawnym. Rektor [...] w niniejszej sprawie, dokonując czynności procesowych, kierował się jedynie wyraźnymi zapisami ww. rozporządzenia z dnia 5 października 2011 r., w żaden sposób nie wychodząc poza ich treść i dyspozycję. Skoro skarżący uchybił terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to działanie organu było prawidłowe i nie zachodzi bezczynność w wydaniu decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności. Wobec rozbieżności w orzecznictwie kwestii dopuszczalności skargi na pozostawienie podania bez rozpoznania, w tym przedmiocie ostatecznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując w dniu 3 września 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów, w której stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu tej uchwały, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W tejże uchwale zwrócono uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 21), że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych, np. podatkowego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Rektor [...] pozostaje w bezczynności, albowiem mylnie przyjął, iż pozostawiając wniosek skarżącego z dnia [...] października 2012 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego bez rozpoznania, prawidłowo (w sposób formalny) zakończył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Stypendialnej Wydziału [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie z art. 200 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej – jej dyrektor. W świetle art. 207 ust. 1 tej ustawy, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 207 ust. 2 powołanej ustawy). W doktrynie przyjmuję się, iż decyzje dotyczące przyznania stypendium doktoranckiego mają charakter decyzji administracyjnej, na które służy środek zaskarżenia przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. – patrz Paweł Orzeszko, Komentarz do art. 200 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, publ. LEX. NSA w wyroku z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1377/13) podkreślił, iż cyt. "rektor państwowej wyższej uczelni jest nie tylko organem tej uczelni, ale również organem administracji publicznej, uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Obowiązuje go więc zasada praworządności". W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. wszczął postępowanie o przyznanie stypendium doktoranckiego na IV roku studiów. Na skutek niespełnienia wymogów formalnych wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 3 ze zm.), Regulaminu Stacjonarnych i Niestacjonarnych Studiów Doktoranckich (uchwała nr [...] Senatu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.) oraz Ogólnych zasad przyznawania stypendiów uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich (uchwała nr [...] – [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.), odmówiono przyznania wnioskowanego stypendium w roku akademickim 2012/2013. Od tej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w analizowanej sprawie przedmiotem oceny Rektora [...] nie jest prawidłowość wniosku wszczynającego postępowanie w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., do którego ma zastosowanie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie zostało już wszczęte i zakończone decyzją, od której został wniesiony środek odwoławczy z art. 127 § 3 k.p.a. To z kolei nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w formach przewidzianych przepisami k.p.a. Zatem organ w tym postępowaniu obowiązany był w pierwszej kolejności w fazie wstępnej zbadać, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny (czy odwołanie pochodzi od strony, czy zostało wniesione na decyzję podlegającą zaskarżeniu, czy odwołanie wniesiono od decyzji doręczonej stronie) i czy zostało wniesione w terminie. Następnie, gdy stwierdzi zaistnienie którejś z przeszkód procesowych, wydaje postanowienie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Natomiast, gdy takowe nie występują, rozpoznaje sprawę oraz wydaje decyzję w ramach rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Skoro Rektor [...] nie rozpoznał wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. w sposób wymagany przepisami procedury administracyjnej, to nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności poprzez błędne cofnięcie się do fazy wstępnej postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem bezczynność Rektora [...] nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącego, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a. Tym samym organ będzie obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny z powyżej wskazanymi przepisami procesowymi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy procesowej. Sąd, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, uwzględnił wartość uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.