II SAB/Wa 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej - zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku J. B. z dnia [...] września 2010 r. w zakresie: "Czy i kiedy planowano w latach ubiegłych środki w budżecie dzielnicy i budżecie miasta na utwardzenie ulic: [...] na początkowym odcinku", w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, - w pozostałym zakresie oddala skargę, - zasądza od [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 40,- (czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. podpisanym m.in. przez skarżącego J.B. zwrócono się m.in. do Burmistrza [...] o udostępnienie następującej informacji publicznej: "1. Dlaczego my i nasze rodziny zmuszeni jesteśmy do brodzenia w błocie i ciemnościach w [...], 2. Czy i kiedy planowano w latach ubiegłych środki w budżecie [...] i budżecie miasta na utwardzenie ulic: [...] na początkowym odcinku ([...] jest ulicą składającą się z trzech niepołączonych wzajemnie odcinków), 3. Dlaczego pomimo licznych próśb z naszej strony nie oświetlono dotąd ciągu ulic [...]. W naszej ocenie nie jest prawdą konieczność dokonania wykupu całości działek zajętych pod drogę, gdyż możliwe jest wykonanie oświetlenia przy obecnym stanie prawnym – na działkach gminnych lub na podstawie umów i zgód pozostałych właścicieli nawet przed formalnym wykupieniem lub wywłaszczeniem". Jednocześnie we wniosku tym, jak i w niektórych następnych pismach, zwrócono się z prośbą do organu o kierowanie korespondencji bezpośrednio do wnioskodawców z wykluczeniem poczty kierowanej listami poleconymi. Zastępca Burmistrza [...]pismem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu m.in., że "budowa przedmiotowych ulic wraz z oświetleniem i odwodnieniem nie figurują w Wieloletnim Programie Inwestycyjnym na lata 2010 – 2014 dla [...], zaś "pasy drogowe ww. ulic nie posiadają uregulowanego stanu prawnego, a zatem w ramach każdego z zadań inwestycyjnych należy dodatkowo przewidzieć środki finansowe na koszty podziału gruntów prawnych", a z developerem D. Sp. z o. o. została podpisana umowa "w ramach której zostały określone warunki na budowę m.in. północnego odcinka ulic [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa konstatując, że na żadne z pytań z wniosku z dnia [...] września 2010 r., nie została udzielona żądana informacja. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz [...] pismem z dnia [...] listopada 2010 r. podał m.in., że "utwardzenie drogi (budowa drogi), wykonanie kanalizacji burzowej (odwodnienie ulicy), budowa oświetlenia ww. ciągu komunikacyjnego oraz rozpoczęcie procedury wywłaszczeniowej na cele publiczne (...) w obecnie obowiązującym WPI na lata 2010 – 2014 ww. zadania nie figurują". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący J.B. wniósł o zobowiązanie Burmistrza [...] do dokonania czynności, o których mowa w art. 1 i następnych ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albo wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 tej ustawy. W uzasadnieniu przedstawił m.in. zmodyfikowane pytania z wniosku z dnia [...] września 2010 r. o udostępnienie przez organ informacji publicznej i następnie powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny stwierdził, że zarówno w piśmie z dnia [...] października 2010 r., jak i w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. organ nie udzielił żądanej przez niego informacji publicznej. Niezależnie od powyższego odniósł się do stanowiska organu w kontekście całej treści pisma z dnia [...] września 2010 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] stwierdził, że udzielił żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem w części zasługuje na uwzględnienie, zaś w pozostałej na oddalenie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Przechodząc natomiast do dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 6) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Skoro zaś zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest m.in. organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1), to w myśl art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi ponadto wątpliwości – w ocenie Sądu – fakt, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy są wnioskowane w piśmie z dnia [...] września 2010 r. odpowiedzi na pytania: 1) Dlaczego my i nasze rodziny zmuszeni jesteśmy do brodzenia w błocie i ciemnościach w [...], 2) Czy i kiedy planowano w latach ubiegłych środki w budżecie [...] i budżecie miasta na utwardzenie ulic: [...] na początkowym odcinku ([...] jest ulicą składającą się z trzech niepołączonych wzajemnie odcinków) i 3) Dlaczego pomimo licznych próśb z naszej strony nie oświetlono dotąd ciągu ulic [...]. W naszej ocenie nie jest prawdą konieczność dokonania wykupu całości działek zajętych pod drogę, gdyż możliwe jest wykonanie oświetlenia przy obecnym stanie prawnym – na działkach gminnych lub na podstawie umów i zgód pozostałych właścicieli nawet przed formalnym wykupieniem lub wywłaszczeniem. Z tego mianowicie powodu, że jest nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Natomiast w sytuacji, kiedy udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, a w rozpoznawanej sprawie organ pismem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] poinformował skarżącego, że "budowa przedmiotowych ulic wraz z oświetleniem i odwodnieniem nie figurują w Wieloletnim Programie Inwestycyjnym na lata 2010 – 2014 dla [...], zaś "pasy drogowe ww. ulic nie posiadają uregulowanego stanu prawnego, a zatem w ramach każdego z zadań inwestycyjnych należy dodatkowo przewidzieć środki finansowe na koszty podziału gruntów prawnych", a z developerem D. Sp. z o. o. została podpisana umowa "w ramach której zostały określone warunki na budowę m.in. północnego odcinka ulic [...] i pismem z dnia [...] listopada 2010 r. iż, "utwardzenie drogi (budowa drogi), wykonanie kanalizacji burzowej (odwodnienie ulicy), budowa oświetlenia ww. ciągu komunikacyjnego oraz rozpoczęcie procedury wywłaszczeniowej na cele publiczne (...) w obecnie obowiązującym WPI na lata 2010 – 2014 w/w zadania nie figurują", to tym samym – zdaniem Sądu – odpowiedziano na pytania zawarte w pkt 1 i 3 wniosku i w konsekwencji udostępnioną żądaną informację. W tym miejscu jednakże wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy i udzielenie informacji publicznej powinno być udzielone zgodnie z treścią wniosku. Wobec powyższego organ w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, bowiem skargę do Sądu wniesiono w dniu [...] grudnia 2010 r., a organ udzielił powyższej informacji doręczając skarżącemu wskazane już wyżej pisma. Tym samym skarga w tym zakresie podlega oddaleniu. Natomiast w żadnym z tych pism, ani też w innych dostępnych w aktach administracyjnych sprawy oraz w innej formie, organ nie udzielił żądanej informacji, a mianowicie odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 2 wniosku z dnia [...] września 2010 r., tj. "Czy i kiedy planowano w latach ubiegłych środki w budżecie [...] i budżecie miasta na utwardzenie ulic: [...] na początkowym odcinku ([...] jest ulicą składającą się z trzech niepołączonych wzajemnie odcinków)". Skoro zaś tak, to należało Burmistrza [...] zobowiązać do wykonania wniosku skarżącego w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 i art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.