II SAB/Wa 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych S. A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pkt. 9, 10 oraz pkt. 5 na str. 3 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. K. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (doręczonym w dniu 9 grudnia 2016 r.) zwrócił się Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. z wnioskiem udostępnienie mu informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania: – pkt 9) czy zakończyły się już sprawy z zakresu prawa pracy (w pierwszej instancji) i jaki był ich wynik? (czy pracownicy zostali przywróceni do pracy, ewentualnie czy zostały im przyznane odszkodowania)?, – pkt 10) jakie łącznie odszkodowania zostały zasądzone przez sądy pracy, z tytułu pozostawania bez pracy oraz niezgodnego z prawem rozwiązania stosunku pracy? – pkt 5 na 3 stronie wniosku) w jaki sposób, przez kogo i w jakim terminie załatwiane są sprawy byłych pracowników oraz jaki jest stan załatwiania spraw wniesionych przez niego we wrześniu br. W skardze z dnia [...] grudnia 2016 r., sprecyzowanej pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. K. zarzucił Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. i wniósł o 1. zobowiązanie Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. do udzielenia informacji w terminie określonym przepisami prawa; 2. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 3. zasądzenie od Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S. A. wniosła o: 1. wezwanie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez uiszczenie wpisu od skargi w przepisanej wysokości, 2. odrzucenie skargi w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego, 3. w przypadku uiszczenia wpisu w ustawowym terminie, oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, 4. zasądzenie od skarżącego na rzecz PWPW S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, W uzasadnieniu podano, że nieudzielenie informacji na pytania, które były przedmiotem pism skarżącego z [...] listopada, [...] listopada i powielonych po raz kolejny [...] grudnia 2016 było usprawiedliwione z uwagi na fakt, że zakres wniosków złożonych przez skarżącego oraz związana z tym skala żądanych informacji stanowiły w rzeczywistości wniosek o udostępnienie informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewykazaniu przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego. W dalszej części wskazano, że skarżący żądając przygotowania określonych zestawień lub analiz, co stanowi informację przetworzoną, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego i – w ocenie spółki – bez wątpienia nie można uznać, że wnioskodawca działał z pobudek szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Ponadto żądanie informacji o zastosowanych przepisach prawa, rozwiązaniach w indywidualnej sprawie nie mieści się w kategorii informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] grudnia 2016 r. we wskazanej w skardze części, zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718)), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W sytuacji więc, jeśli skarżący A. K. złożył do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądy – wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również na wstępie należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne (uiszczono wpis od skargi) i w tej sytuacji wniosek organu o odrzucenie skargi, nie zasługują na uwzględnienie. W dalszym ciągu mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S. A., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4. Zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513). Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w art. 6 ust. 2 ustawy została zawarta definicja "dokumentu urzędowego" i jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W związku z powyższym żądanie przez skarżącego A. K. we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielenie odpowiedzi na pytania, czy zakończyły się sprawy już sprawy z zakresu prawa pracy (w pierwszej instancji) i jaki był ich wynik (czy pracownicy zostali przywróceni do pracy, ewentualnie czy zostały im przyznane odszkodowania), jakie łącznie odszkodowania zostały zasądzone przez sądy pracy, z tytułu pozostawania bez pracy oraz niezgodnego z prawem rozwiązania stosunku pracy i w jaki sposób, przez kogo i w jakim terminie załatwiane są sprawy byłych pracowników oraz jaki jest stan załatwiania spraw wniesionych przez niego we wrześniu br., stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Zatem w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w terminie wskazanym już wyżej; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji, 5) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i w związku z tym zażądać od wnioskodawcy przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie poinformował pisemnie skarżącego, że żądana informacja na charakter informacji przetworzonej i że w związku z tym winien on przedstawić szczególny istotny interes publiczny. Natomiast sanowanie tej czynności dopiero w odpowiedzi na skargę, nie może odnieść zamierzonych przez spółkę skutków prawnych. Ponadto organ nie zanegował faktu posiadania żądanej informacji publicznej. Z drugiej zaś strony, nie udostępniono żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. i nie udostępniono jej także do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi na bezczynność, ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ nie udzielił także skarżącemu informacji na piśmie, że nie posiada żądanych danych. Zatem skarga na bezczynność Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. jest zasadna i z tego powodu, Sąd zobowiązał spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem działanie spółki nie wskazuje – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego, a raczej mamy tu do czynienia z odmienną oceną w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) oraz § 1a) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.