II SAB/Wa 471/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę M. B. złożył do Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. wniosek z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o przesłanie zarobków członków Zarządu Spółdzielni za lata 2019 - 2022 oraz za miesiąc styczeń i luty 2023 r., za każdy miesiąc styczeń i luty 2023 r., za każdy miesiąc oddzielnie. Spółdzielnia pismem z dnia [...] marca 2023 r. poinformowała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje spółdzielni mieszkaniowej. Spółdzielnia wskazała, że nie mieści się jako podmiot w żadnej kategorii wskazanej w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia [...] marca 2023 r. na bezczynność Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. RSM "[...]" z siedzibą w Warszawie w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2024 r. na skargę wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. I OPS [...] , zgodnie z którą przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. "Oddanie nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste nie oznacza, że spółdzielnia dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (...). Brak jest zatem podstaw prawnych do wyprowadzenia wniosku, że spółdzielnie z tego powodu dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy". Spółdzielnia wskazała, że nie mieści się w żadnej z kategorii wskazanych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Z tego względu skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Nie ma podstaw do jej odrzucenia. Ocena, czy podmiot, którego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., dokonywana jest w ramach oceny merytorycznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, jak wynika z ust. 2 cytowanego przepisu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232 z późń. zm.), oraz partie polityczne. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że Spółdzielnia nie mieści się w pojęciu władzy publicznej, czyli w pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Spółdzielnia nie jest ona organem państwowym lub samorządowym, ani nie sprawuje w ich imieniu funkcji publicznych. Nie można jej również zakwalifikować Spółdzielni do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Sąd, podzielając pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl) sprawie stwierdził, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, gdyż bezspornie nie mieszczą się one w kategorii organów władzy publicznej. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie możliwości zaliczenia Spółdzielni do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym wskazać należy, że działalności Spółdzielni nie można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. Także w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w powołanej już wyżej uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05 przyjął, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. NSA analizując charakter prawny działalności podejmowanej przez spółdzielnie mieszkaniowe wskazał, że zgodnie z przepisami art. 1 i 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.), spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz spółdzielców, zaś majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zaś dobrowolnym zrzeszeniem osób fizycznych, które w tej formie zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin, a także służą realizacji ich innych potrzeb (gospodarczych, kulturalnych, oświatowych). W świetle powyższego nie ma podstaw, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można było utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że spółdzielnie mieszkaniowe mogą prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, pod warunkiem, że jest ona związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członów spółdzielni oraz ich rodzin. Spółdzielnie mieszkaniowe w znaczeniu cywilnoprawnym pozostają podmiotami prawa i obowiązków w stosunku do ich majątku, który w znaczeniu ekonomicznym stanowi jednak prywatną własność członków zrzeszonych w danej spółdzielni. W związku z czym mienie spółdzielni nie jest mieniem państwowym, ani mieniem komunalnym, czy też majątkiem instytucji publicznoprawnej. Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym ani nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą także do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach, nie są też podmiotami realizującymi te finanse w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Skoro Spółdzielnia nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia żądanej informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., to tym samym nie można uznać, że zachodzi stan bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostepnienie informacji publicznej. RSM "[...]" prawidłowo poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2023 r., że nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że ustalenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej nie należy, w świetle art. 4 u.d.i.p., do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, stanowi wynik merytorycznej analizy kwestii statusu tego podmiotu. Z tego względu brak było podstaw do odrzucenia skargi (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 336, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 126/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 253/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.