II SAB/Wa 472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. L. K. (dalej także jako "skarżący") pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS"). Wniósł o stwierdzenie przez Sąd istnienia bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w związku z faktem braku przedstawienia propozycji służby. Zwrócił się o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – propozycji uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania. W uzasadnieniu, przedstawiając przebieg służby, skarżący wskazał, że konstrukcja przepisu PwKAS prowadzi do takiej wykładni przepisu art. 165 ust. 7 , zgodnie z którą nakłada na dyrektora izby administracji skarbowej obowiązek przedstawienia każdemu pracownikowi propozycji pracy natomiast każdemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Zdaniem skarżącego użyty w przepisie art. 165 ust. 3 PwKAS zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy winni stać się w Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej – funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Jak dowodzi skarżący, wskazany zwrot "odpowiednio" nie by bowiem użyty przypadkiem, wyznacza zakres stosowania przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Także przepis art. 165 ust. 7 PwKAS konsekwentnie stosuje się pojęcie "odpowiednio" wskazując, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto skarżący podniósł, że ustawodawca nie sprecyzował żadnych obiektywnych i weryfikowalnych przesłanek ustawowych umożliwiających ewentualne niezłożenie funkcjonariuszowi propozycji służby poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 PwKAS. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w myśl art. 165 ust. 7 PwKAS dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przy czym zgodnie z art. 170 ust. 2 PwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby (art. 171 ust. 1 PwKAS). Odnosząc się zatem do propozycji składanych w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 PwKAS, organ zwrócił uwagę, że trzy ze wskazanych elementów kwalifikujących dany akt lub czynność do grupy określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w analizowanym przypadku nie występują, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną, bowiem akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, publicznoprawny oraz być aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi wniesionej przez L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przedmiot niniejszego postępowania wyklucza możliwość dokonania jego kontroli przez sąd administracyjny. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd nie może przyjąć, że przedmiot skargi jest inny niż wyrażone w skardze żądanie skarżącego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje, że skarżący pracę w administracji celnej rozpoczął w dniu [...] marca 1984 r. Bezpośrednio przed 1 marca 2017 r. pełnił służbę w Wydziale Kontroli na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego w Izbie Celnej w [...]. W związku z połączeniem w dniu 1 marca 2017 r. Izby Administracji Skarbowej w [...] z Izbą Celną w [...] oraz Urzędem Kontroli Skarbowej w [...], a także zniesieniem urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi skarżący pismem Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. został poinformowany, że swoje obowiązki będzie realizował w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w Pierwszym Urzędzie Skarbowym [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przeniósł skarżącego do pełnienia służby w [...] Referacie Czynności Analitycznych i Sprawdzających w [...]. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawił skarżącemu propozycje określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Oświadczeniem złożony m w dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący nie przyjął propozycji i proponowanych w niej warunków zatrudnienia. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia propozycji służby, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie mu propozycji służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ocenie Sądu, aby zatem ocenić, czy dopuszczalna jest niniejsza skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] należy w pierwszej kolejności stwierdzić, jaki charakter ma pisemna propozycja przedstawiana w oparciu o art. 165 ust. 7 PwKAS, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 P.p.s.a i czy, co za tym idzie, przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Pisemne propozycje dyrektora izby administracji skarbowej nie posiadają znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie są bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Nie stanowią również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Aby możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (v. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. II SA 1367/97, postanowienia NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r. II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Złożenie propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, której domaga się skarżący nie jest czynnością organu, która konkretyzowałaby jakiekolwiek prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Złożenie propozycji nie jest aktem lub czynnością, podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższego stwierdzić należy, że P.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Żądana przez skarżącego czynność organu nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego - art 3 § 3 P.p.s.a., a można stwierdzić, że na podstawie przepisów szczególnych jest nią wyłączona. Należy również zwrócić uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Skoro pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.