II SAB/Wa 477/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] S. A z siedzibą w [...] wnioskiem z [...] listopada 2011 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie – drogą elektroniczną lub w formie kserokopii na adres przedstawiciela wykonawcy T. S. – informacji publicznej w postaci raportu z weryfikacji dokumentacji projektowej, opracowanego przez konsultanta dla zadania "Budowa drogi ekspresowej [...]". Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pismem z [...] listopada 2011 r. nr [...] zwróciła się do [...] Sp. z o. o. o przekazanie powyższej informacji do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec braku odpowiedzi na wniosek pismem z [...] lutego 2012 r. wezwano organ do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem z [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] marca 2012 r., wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia pisma z [...] lutego 2012 r. o oryginał aktualnego odpisu KRS [...] S. A. lub jego prawidłowo poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię, umożliwiającą weryfikację osób umocowanych do występowania w imieniu firmy i podpisujących ten wniosek. [...] S. A przy piśmie z [...] marca 2012 r., przedłożyła oryginał odpisu pełnego z KRS, wskazując, że T. S. i W. S. działali w ramach przysługujących im kompetencji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z [...] marca 2012 r. poinformował, że wnioskowany raport nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.) i nie podlega udostępnieniu w trybie jej przepisów, bowiem nie dotyczy faktów ze sfery spraw publicznych. Został on sporządzony na wewnętrzne potrzeby organu, a zatem ma charakter prywatny i roboczy, czyli nieoficjalny, zaś zgodnie z orzecznictwem, dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej. [...] S.A. w piśmie z [...] czerwca 2012 r. nie podzieliła stanowiska organu, z kolei organ w piśmie z [...] czerwca 2012 r. podtrzymał stanowisko w sprawie dodając, że wnioskowana informacja ma charakter ekspertyzy zawierającej wypowiedzi ocenne i postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzeniu kontraktem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S. A. z siedzibą w [...]e wniosła o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia jej wniosku z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że wykonanie raportu zostało zlecone konsorcjum firm: [...] Sp. z o. o., [...] Sp. z o. o. oraz [...] S. A. w trybie przetargu nieograniczonego i sfinansowane ze środków publicznych, a jego treść dotyczy bezpośrednio spraw publicznych, zaś wszelkie informacje dotyczące umów o realizację zamówień publicznych są informacjami publicznymi. W ocenie skarżącej Spółki również wszystkie opinie ekspertów, zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne oraz nie tylko bezpośrednio zredagowane i technicznie, wytworzone przez organ, stanowią informację publiczną. W niniejszej sprawie raport ma wprawdzie przede wszystkim charakter techniczny, to jednak wbrew stanowisku organu zawiera także dane i fakty oraz znajduje się w jego posiadaniu. Opinia eksperta nie jest informacją publiczną wówczas, gdy dotyczy konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego i służy jedynie powiększeniu zasobu wiedzy organu co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. W rozpoznawanej sprawie raport konsultanta dotyczy istniejącej dokumentacji projektowej, wykonanej przez projektanta wybranego w drodze zamówienia publicznego za publiczne pieniądze i ma oceniać prawidłowość przygotowanej dokumentacji, na podstawie której jest budowana publiczna droga. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że wnioskowany dokument to raportem, a nie z odręczne luźne zapiski, zatem nie ma przepisu, który dawałby organowi prawo odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na rzekomą złą wolę wnioskodawcy. Skarżąca podkreśliła, że art. 1 u.d.i.p. wymienia tylko przykładowo katalog informacji publicznej, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a raport ma charakter opinii technicznej o znaczeniu szczególnym dla interesu publicznego i został wytworzony oraz odnosi się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasową argumentację oraz ustalenia faktyczne i prawne powołał się na orzecznictwo stwierdzając, że żądana informacja nie dotyczy faktów i stanów obiektywnych, ma jedynie charakter poznawczy, sprowadzający się do materiału wewnętrznego i prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 387/12 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku [...] S. A. z siedzibą w [...] z [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych i wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a przedmiotowy raport z weryfikacji jest informacją publiczną, bowiem odnosi się do działalności organu w zakresie przygotowania i koordynowania budowy drogi ekspresowej [...]. Raport ma charakter techniczny, a nie prawny i był realizowany w trybie zamówienia publicznego, tj. z funduszy publicznych. Z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) wynika, że umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy raport znajduje się w posiadaniu organu i nie ma charakteru prywatnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokument prywatny – raport z weryfikacji dokumentacji projektowej, opracowany przez konsultanta dla zadania "Budowa drogi ekspresowej [...]", stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie powołanej ustawy. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 680/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla stwierdzenia, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostaje w bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej konieczne jest zbadanie, czy raport z weryfikacji dokumentacji projektowej, opracowany przez konsultanta dla zadania "Projekt nr [...]" objęty wnioskiem [...] S.A. z siedzibą w [...] z [...] listopada 2011 r., zawiera informacje objęte wnioskiem. Sąd II instancji stwierdził, że w tym celu należało dokonać szczegółowej analizy treści wskazanego Raportu w zestawieniu z treścią żądania strony skarżącej określonego w powołanym wniosku, przy uwzględnieniu charakteru prawnego żądanej informacji, w tym przede wszystkim tego, czy mieści się ona w pojęciu "informacji publicznej" w znaczeniu nadanym przepisem art. 61 Konstytucji RP i przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza taka wykazuje, że wniosek [...] S. A. z siedzibą w [...] z [...] listopada 2011r. dotyczył raportu z weryfikacji dokumentacji projektowej szczegółowo wskazanego zadania, opracowanego przez konsultanta, którym w tym przypadku była [...] Sp. z o.o. Fakt był znany Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż powyższy wniosek pismem z [...] listopada 2011 r. przekazał wyżej wymienionej Spółce do załatwienia, bądź do nadesłania tego Raportu w formie kserokopii na adres organu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że 30 lipca 2013 r., na rozprawie, pracownik organu przyznał, że od [...] Sp. z o.o. nie uzyskał wyjaśnienia, czy udzieliła ona żądanej informacji, przede wszystkim jednak nie otrzymał wymienionego Raportu. Ponadto oświadczył, że nie jest w stanie określić, gdzie znajduje się dokumentacja opracowana przez tą Spółkę oraz czy znajduje się ona w posiadaniu organu. W konsekwencji Sąd II instancji stwierdził, że w aktach sprawy, na podstawie których rozpoznawał wniosek [...] S. A z siedzibą w [...] Generalny Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad oraz orzekał Sąd I instancji, brak jest Raportu, którego udostępnienia domagała się Spółka. Znajduje się w nich bowiem Raport z weryfikacji dokumentacji projektowej, który dotyczy budowy drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "[...]" z węzłem "[...]" i z węzłem "[...]"; Etap [...]: [...], sporządzony przez [...] Sp. z o.o., a nie przez [...] Sp. z o.o. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że ww. raport stanowi informację publiczną i zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku [...] S. A z siedzibą w [...] z [...] listopada 2011 r. oceny tej dokonał w oparciu o dokument, który w niniejszej sprawie nie był przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 30 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że orzekanie w zakresie bezczynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi być poprzedzone analizą żądanego raportu, którego jednakże na etapie orzekania przez sądy obu instancji było brak. Raport ten został dołączony przez organ przed terminem rozprawy poprzedzającej wydanie przedmiotowego wyroku. Raport ten, sporządzony przez Konsorcjum firm: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] S.A., dotyczył weryfikacji dokumentacji projektowej dla "[...]" z węzłem "[...]" i węzłem "[...]". Etap [...]: [...]". Wniosek skarżącej dotyczył raportu z weryfikacji dokumentacji projektowej dla Budowy drogi ekspresowej [...]. Jak podał na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się 21 stycznia 2014 r., pełnomocnik skarżącej, pełna nazwa raportu nie była stronie znana, stąd takie jego określenie jak we wniosku. Konfrontacja tytułu raportu, w znaczeniu dla jakiego zadania został on sporządzony, z treścią wniosku z [...] listopada 2011 r. odnoszącego się do podanego w nim zadania wskazuje, że przedmiotowy raport z weryfikacji dokumentacji projektowej odnosi się także do zadania określonego we wniosku skarżącej. Jednak z uwagi na strukturę raportu omawiającego poszczególne zagadnienia, a nie poszczególne odcinki drogi ekspresowej dokonanie przez Sąd oceny czy zawiera informacje objęte wnioskiem w oparciu o treść raportu nie jest możliwe (również z uwagi na jego ściśle techniczny charakter). Wyprzedzając dalsze rozważania wskazać zatem należy, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej organ ewentualnie będzie obowiązany wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku, tzn. do wypowiedzenia się, czy żąda całego raportu sporządzonego przez ww. Konsorcjum w wyniku realizacji umowy [...] z [...] lipca 2010 r., czy też jego części odnoszącej się do ściśle realizowanego zadania. W sytuacji, gdyby wnioskowany raport obejmował także inwestycje nieobjęte żądaniem skarżącej, wówczas organ stanie przed koniecznością dokonania oceny możliwości realizacji wniosku, uwzględniając strukturę raportu, także w kontekście uznania ewentualności, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie, podkreślić więc należy, że przedmiotem informacji publicznej są zatem w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną (zob. np. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002 r., str. 25 i nast.). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11, Lex nr 1122883). Natomiast w wyroku z 30 lipca 2013 r., I OSK 623/13 (publ. http://cobois.nsa.gov.pl) NSA wyraził pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, że raporty techniczne sporządzone ze środków publicznych na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowią dokumenty urzędowe, w związku z czym powinny być udostępnione w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku skarżącej jest raport z weryfikacji dokumentacji projektowej zadania budowy drogi ekspresowej [...]. Analiza tego raportu prowadzi do wniosku, że jest to raport o charakterze technicznym, odnoszący się do istniejącej już dokumentacji projektowej, a więc do istniejącego już stanu rzeczy. Nie odnosi się on natomiast do sfery zamierzeń, nie ma również charakteru jedynie poznawczego. W raporcie tym dokonano sprawdzenia poprawności dokumentacji projektowej realizowanego w trybie zamówienia publicznego fragmentu drogi ekspresowej, wskazując jednocześnie co w dokumentacji tej powinno zostać zweryfikowane i poprawione. Przedmiotowy raport został sporządzony na zamówienie podmiotu wykonującego zadania publiczne i dotyczy technicznej oceny zadań publicznych, którym jest niewątpliwie projekt fragmentu drogi ekspresowej, a nadto raport ten został zrealizowany z funduszy publicznych w drodze zamówienia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Jednym z zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest przygotowanie i koordynowanie budowy określonego rodzaju dróg. Na ten złożony proces składa się m.in. przygotowanie dokumentacji danej drogi, a także wszelkie inne czynności w tym zakresie, zatem również ewentualna weryfikacja tej dokumentacji. Zadania te są wykonywane także przy pomocy podmiotów zewnętrznych. Sporządzone przez takie podmioty dokumenty nie tracą w związku z tym charakteru informacji publicznej, bowiem odnoszą się one do działalności organów władzy publicznej. W wyroku z 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/11 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) NSA wyraził pogląd, iż opinia sporządzona w celu oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej budowy odcinka autostrady jest dokumentem urzędowym zawierającym informację publiczną, w związku z czym powinna być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Raport z weryfikacji dokumentacji projektowej jest dokumentem urzędowym zawierającym informację publiczną. Uczynić należy jednak zastrzeżenie, że raport ten składa się z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić informację publiczną. Stąd bezczynność organu w niniejszej sprawie polegała na niepodjęciu stosownych czynności na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności organ nie określił zakresu wniosku, a następnie, z uwzględnieniem uwag poczynionych na wstępie, nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ewentualnie nie wskazał bądź też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia w sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 u.d.i.p. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza fakt, że organ odmawiając skarżącej realizacji jej wniosku nie dysponował żądanym raportem, nie dokonywał zatem oceny konkretnego dokumentu, a co więcej, jak wynika z oświadczenia pracownika organu złożonego na rozprawie przed NSA, jeszcze na etapie postępowania sądowego nie potrafił określić, gdzie znajduje się przedmiotowy raport, Sąd uznał, że bezczynność organu miała charakter kwalifikacyjny. Dlatego też stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 P.p.s.a.