II SAB/Wa 477/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. i Partnerzy Kancelaria adwokacko - radcowska Sp. p. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z [...] lutego 2021 r. złożonym drogą elektroniczną G. Spółka Partnerska z siedzibą w W. (dalej jako "wnioskodawczyni") złożyła do Prezydenta [...] W. (dalej też jako "organ") wniosek o przesłanie projektu uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego o nazwie "[...]" położonego na terenie dzielnicy [...] W. wraz z uzasadnieniem projektu. Pismem z [...] marca 2021 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że z uwagi na konieczność analizy i przygotowania stosownych informacji odpowiedź na ww. wniosek zostanie udzielona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż do [...] kwietnia 2021 r. Z uwagi na brak ww. odpowiedzi, wnioskodawczyni w dniu [...] kwietnia 2021 r. skierowała do organu zapytanie w kwestii terminu rozpatrzenia wniosku. W dniu [...] kwietnia 2021 r. organ przesłał wnioskodawczyni skan projektu uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "[...]" z 2019 r., który podlegał konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi. Ponadto pismem z ww. dnia organ poinformował wnioskodawczynię, że aktualnie opracowywany projekt uchwały, zgodnie z wewnętrznymi przepisami zostanie przekazany do Biura Prawnego, Skarbnika, [...] Rady Działalności Pożytku Publicznego, Dyrektor Koordynator ds. zrównoważonego rozwoju i zieleni, do podpisu Prezydenta [...] W. oraz w celu uzgodnienia do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. Organ wyjaśnił nadto, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi wynikło z chęci przesłania uchwalonego dokumentu, niestety ze względu na trwający stan epidemii procedowanie aktów prawa miejscowego jakim jest przedmiotowa uchwała, jest utrudnione. W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawczyni w piśmie z [...] maja 2021 r. zwróciła uwagę, że celem wniosku z [...] lutego 2021 r. było uzyskanie aktualnego projektu uchwały. W związku tym ponownie wniosła o jego przesłanie. Następnie wobec nieuzyskania odpowiedzi od organu, w kolejnym piśmie z [...] maja 2021 r. wnioskodawczyni skierowała kolejny wniosek o przesłanie aktualnego projektu przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe wnioski organ pismem z [...] maja 2021 r. poinformował wnioskodawczynię, że projekt uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego o nazwie "[...]" w kształcie, który jest obecnie procedowany, jest dokumentem wewnętrznym, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na obecnym etapie udostępnieniu podlega jedynie projekt uchwały, który został wnioskodawczyni przekazany, czyli wersja, która poddana została oficjalnym konsultacjom z organizacjami pozarządowymi. Pismem z [...] czerwca 2021 r. wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci aktualnego projektu uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo -krajobrazowego o nazwie "[...]", który został przygotowany w Biurze Ochrony Środowiska Urzędu [...] W. Prowadzeniu postępowania przez Prezydenta [...] W. zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 35 k.p.a. poprzez niedotrzymanie ustawowych terminów załatwienia sprawy i niedziałanie bez zbędnej zwłoki; 2) art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia w przedmiotowym postępowaniu czynności niezbędnych do udostępnienia informacji publicznej na wniosek, co stanowi naruszenie ciążących na Prezydencie [...] W. obowiązków, jak również może powodować spadek zaufania skarżącej do władzy publicznej; 3) art. 13 ust. 1, ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej ani niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku; 4) nałożenie na organ obowiązku zapłaty grzywny w wysokości wskazanej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ prowadzi działania zmierzające do uchwalenia przez radę [...] W. uchwały dotyczącej ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "[...]". W ramach tych działań został sporządzony projekt uchwały, a także doszło do rozpatrzenia (w większości negatywnego) uwag zgłoszonych w toku tzw. konsultacji społecznych. W dniu [...] kwietnia 2021 r. organ przesłał projekt uchwały z 2019 r. Przekazany projekt nie był projektem aktualnym, a projektem sprzed dwóch lat, a zatem nie stanowił on przedmiotu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie udzielenie odpowiedzi o powyższej treści, po dwóch miesiącach od otrzymania wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest zupełnie niezrozumiałe. Treść odpowiedzi nie wskazuje również na żadne wystarczające uzasadnienie dla wcześniejszego przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej do [...] kwietnia 2021 r. Ostatecznie, w odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącą, że projekt uchwały w kształcie, który jest obecnie procedowany, jest dokumentem wewnętrznym, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącej skarga jest merytorycznie uzasadniona, gdyż mając na względzie przedstawiony powyżej stan faktyczny, nie powinno budzić wątpliwości, że organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Całkowicie nieuzasadnione było powołanie się przez organ w piśmie z [...] marca 2021 r. na "konieczność analizy i przygotowania stosownych informacji". Wyjątek, na który powołał się organ w ww. piśmie dotyczy bowiem sytuacji, w której informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni. Brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia, że udostępnienie projektu uchwały jest niemożliwe lub nawet w jakikolwiek sposób utrudnione. Tak naprawdę w powyższym przypadku udostępnienie informacji publicznej jest wyjątkowo nieskomplikowane i wymaga wyłącznie wysłania wiadomości e-mail z załączonym dokumentem projektu uchwały w wersji elektronicznej. Ze względu na powyższe organ powinien był udostępnić informację publiczną w terminie 14 dni, a więc najpóźniej [...] marca 2021 r. Od tego dnia pozostaje zatem w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że twierdzenie organu zawarte w piśmie z [...] maja 2021 r. jakoby projekt uchwały nie stanowił informacji publicznej ze względu na to, że jest dokumentem o charakterze wewnętrznym, jest całkowicie nieuzasadnione. Po pierwsze bowiem, nie sposób uznać projekt uchwały, która ma zostać przyjęta przez Radę [...] W. za dokument wewnętrzny urzędu. Zgodnie z orzecznictwem dokument wewnętrzny "jest wytworzony na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz" (wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17) oraz "w przeciwieństwie do dokumentu urzędowego, przez dokument wewnętrzny rozumie się taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu, ale nie przesądzający o kierunkach jego działania" (wyrok WSA w Lublinie z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 118/17). Tymczasem, projekt uchwały w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jeszcze przed jej uchwaleniem jest kierowany "na zewnątrz" urzędu w celu jego uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w trybie art. 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody. W związku z tym nie sposób uznać projektu uchwały za "dokument wewnętrzny", skoro jest kierowany na zewnątrz Urzędu [...] W. Po drugie, brak jest jakiejkolwiek podstawy - organ również nie powołał się na żadną ustawową podstawę swoich twierdzeń - do stwierdzenia, nawet przyjmując, że projekt uchwały ma charakter wewnętrzny, że dokument wewnętrzny nie może być informacją publiczną. Wręcz przeciwnie, zgodnie z legalną definicją informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ww. ustawy). Potwierdzają to poglądy orzecznictwa zgodnie z którymi dokumenty urzędowe, nawet gdyby miały charakter wewnętrzny, nie są wyłączone z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast o ich udostępnieniu decyduje ich treść (tak: wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Bd 27/15). W konkluzji skargi wskazano, że organ najpierw możliwie jak najbardziej - w sposób nieuzasadniony - przedłużał termin odpowiedzi na wniosek, a następnie - również bezpodstawnie - poinformował skarżącą, że informacja, której udostępnienia żąda, ma charakter wewnętrzny i w związku z powyższym nie stanowi informacji publicznej. Tego zaś rodzaju postępowanie sprzeczne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powinno zyskać ochrony Sądu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazał, że wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą są całkowicie bezzasadne. Organ nie udostępnił dokumentu w wersji roboczej, ponieważ wyżej wymieniony dokument nie stanowił informacji publicznej i nie podlegał udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ udzielił odpowiedzi odmownej na wnioski skarżącej pismem z [...] maja 2021 r. wyjaśniając, że wnosiła ona o udostępnienie dokumentu wewnętrznego, który nie stanowi informacji publicznej i w związku z powyższym nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uchwała w żądanej przez wnioskodawczynię wersji ma charakter roboczy, przeznaczony do użytku wewnętrznego i dalszego opracowania, jak również w toku dalszych prac może ulec zmianie. Zgodnie z wewnętrznymi przepisami będzie przekazana do Biura Prawnego, Skarbnika, [...] Rady Działalności Pożytku Publicznego, Dyrektor Koordynator ds. zrównoważonego rozwoju i zieleni, do podpisu Prezydenta [...] W. oraz w celu uzgodnienia do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. W chwili udzielania odpowiedzi na wnioski uchwała nie została skierowana do podmiotów zewnętrznych. Uchwała w dalszym ciągu jest na etapie tworzenia (obecnie pracuje nad nią Wydział Ochrony Systemu Przyrodniczego Miasta Biura Ochrony Środowiska [...] W.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej także jako "u.d.i.p." będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ustawy zasadniczej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. organy władzy publicznej są obowiązane do udostępniania informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Prezydent [...] W. - jako organ władzy publicznej - jest zatem objęty zakresem podmiotowym ww. ustawy i jako taki jest obowiązany do jej stosowania w odniesieniu do informacji publicznych, którymi dysponuje. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek ma formę czynności materialno -technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga zatem w pierwszym rzędzie dokonania właściwej interpretacji zakresu żądania, a następnie dokonania oceny charakteru żądanej informacji pod kątem możliwości przypisania jej waloru informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego zachodzi zaś wówczas, gdy podmiot taki, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie nie udziela wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli jednak informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie posiada waloru informacji publicznej, nie może ona podlegać regulacjom u.d.i.p., co oznacza, że nie może ona zostać udostępniona w trybie tej ustawy, jak też niedopuszczalne jest wydanie co do niej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wyłącznie poinformowanie wnioskodawcy o braku podstaw do zastosowania przepisów u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02; z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09 oraz z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09 - dostępne w CBOSA). W konsekwencji przedstawionej wyżej specyfiki postępowania o udostępnienie informacji publicznej przyjmuje się, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępny w CBOSA). Wówczas skarga na bezczynność stanowi właściwy środek do zakwestionowania przez wnioskodawcę dokonanej przez organ kwalifikacji żądanej informacji. Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2021 r. Sporne między stronami w niniejszej sprawie pozostaje bowiem czy żądany przez skarżącą projekt uchwały stanowi informację publiczną i tym samym podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Rozstrzygając tę kwestię Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, że żądany przez skarżącą projekt uchwały ma charakter jedynie dokumentu wewnętrznego, a jako taki nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Uchwała w żądanej przez skarżącą wersji ma bowiem charakter roboczy, przeznaczony do użytku wewnętrznego i dalszego opracowania, a w toku dalszych prac może ulec zmianie. Projekt przedmiotowej uchwały, jak wskazał organ, zgodnie z wewnętrznymi przepisami będzie przekazany do Biura Prawnego, Skarbnika, [...] Rady Działalności Pożytku Publicznego, Dyrektor Koordynator ds. zrównoważonego rozwoju i zieleni, do podpisu Prezydenta [...] W. oraz w celu uzgodnienia do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. W chwili udzielania odpowiedzi na wniosek skarżącej uchwała nie została skierowana do podmiotów zewnętrznych. Uchwała w dalszym ciągu jest zaś na etapie tworzenia (obecnie pracuje nad nią Wydział Ochrony Systemu Przyrodniczego Miasta Biura Ochrony Środowiska [...] W.). Zauważyć należy, że dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18-21). Dokumenty wewnętrzne służą więc wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie służą wytworzeniu "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej, która to dopiero ma cechę oficjalności. Nie może budzić wątpliwości fakt, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., spowodowałyby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli. Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (zob. wyr. NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.