II SAB/Wa 486/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 600 (słownie: sześćset) złotych; 4. przyznaje W. P. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 300 (słownie: trzysta złotych). Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego podania z [...] lutego 2017 r. - złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o: – zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni, – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (mylnie określonej też w skardze, jako przewlekłe postępowanie), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, – przyznanie Wnioskodawcy od organu sumy pieniężnej. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: – wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2372/19) uchylono decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r. oraz ją poprzedzającą - z [...] lipca 2019 r. - o odmowie wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy przepisów art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; uchylając te akty, zobowiązano organ do ponownego rozpoznania sprawy oraz wydania nowej decyzji, - z oceną prawną wedle wytycznych z uzasadnienia wyroku, – Wnioskodawcy doręczono wyrok 9 grudnia 2020 r. oznacza to, że także organowi doręczono go w grudniu 2020 roku; jak wynika z informacji z Sądu wyrok uprawomocnił się w 12 stycznia 2021 r.; rozpoczęło to bieg termin na załatwienie sprawy przez organ, – organ powinien wydać nową decyzję - najpóźniej do końca kwietnia 2020 roku, – pismem z 18 marca 2020 r. poinformowano Wnioskodawcę o jedynej wykonanej czynności w sprawie - wystąpieniu do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN", o jego akta osobowe, – od tego czasu Wnioskodawca nie otrzymał korespondencji, mogącej świadczyć o wykonywaniu jakichkolwiek czynności w sprawie, – w związku z niewydaniem decyzji do 12 lutego 2021 r. a także brakiem jakichkolwiek informacji ze organu, Wnioskodawca - pismem z 18 marca 2021 r. - wniósł ponaglenie (pismo doręczone organowi 20 marca 2021 r.), – pomimo tego, do obecnej chwili - 8 czerwca 2021 r - nie wydano decyzji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt: II SA/Wa 2372/19; jedyną wykonaną czynnością było poinformowanie Wnioskodawcy - pismem z 14 stycznia 2021 r. - o wystąpieniu do IPN o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych; od tego czasu nie informowano o jakichkolwiek czynnościach ani też nie wskazano jakiegokolwiek terminu wydania nowej decyzji, – poprzednie postępowanie w tej sprawie - z wniosku z [...] lutego 2017 r. - prowadzono przez 29 miesięcy; w jego trakcie dokonano jedynie kilku czynności; organ nie dotrzymywał wyznaczanych terminów, trwał miesiącami w bezczynności; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 624/17) uznał, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych; skargę kasacyjną, oddalił Naczelny Sąd Administracyjny 14 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 721/21); w pierwszej skardze na bezczynność Wnioskodawca nie wnosił o zadośćuczynienie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano przebieg sprawy i wskazano m.in.: – wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2372/19 - wraz z aktami oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności - wpłynął do organu 15 marca 2021 r., – 22 marca 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie Wnioskodawcy, – decyzją z [...] lipca 2021 r. organ odmówił wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej, – do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania"; – wobec żądania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa podkreślono, że nie miało to miejsca w niniejszej sprawie; organ musiał dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę; na potwierdzenie organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano: "oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne"; podobnie stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 159/16 (dostępny w CBOSA): "przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia", – zakwestionowano żądanie orzeczenia grzywny; na potwierdzenie prezentowanego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd (dostępny w CBOSA), w którym wskazano: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 – Lex nr 2205900)". Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na bezczynność można wnieść po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z 18 marca 2021 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej winien zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz jedynie w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie może być wyłącznie prawidłowość procedowania organu od czasu wydania prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2372/19. Trafnie w skardze i odpowiedzi na nią opisano istotne elementy przebiegu sprawy - nie sporne zresztą i znajdujące potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania stanowiska stron, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji słusznie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Mianowicie - jeszcze przed wpływem do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2372/19 wraz z aktami sprawy - organ zwrócił się do IPN o przesłanie pełnej dokumentacji sprawy. Materiały te wpłynęły w lutym 2021 roku (tak prezentata na piśmie IPN z 29 stycznia 2021 r.). Także więc przed datą zwrotu akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W późniejszym czasie organ nie podejmował żadnych, służących załatwieniu sprawy, czynności, aż do lipca 2021 roku, gdy wydano orzeczenie (tak – przedstawione Sądowi akta administracyjne). Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie szeregu kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak jest uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla nie podejmowania czynności przez tak znaczny okres. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy. W danej sprawie - w okresie będącym przedmiotem oceny Sądu - nie informowano także Wnioskodawcy o przyczynie zwłoki przy jej rozpatrzeniu ani o terminie zakończenia. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona przez organ kopia decyzji) nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności organu. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku - jeszcze przed wpływem akt wraz z wyrokiem, którym uchylono poprzednie orzeczenie. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim czasie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy nie jest obiektywnie możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu już w lutym 2017 roku. Wprawdzie w danym przedmiocie uprzednio już orzeczono, a stosowne rozstrzygnięcia uchylono wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 2372/19. W takiej jednak sytuacji - wobec ogólnego czasu trwania postępowania - obowiązkiem organu było niezwłoczne załatwienie sprawy bądź chociażby wskazanie Wnioskodawcy realnego terminu jej zakończenia. Co istotne, w danej sprawie organ pozostawał już w bezczynności wcześniej - potwierdził to stosowny prawomocny wyrok (sygn. akt II SAB/Wa 624/17). Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane zakreślone w K.p.a. terminy, obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z nieprzesyłaniem nawet informacji o planowanej dacie rozpatrzenia sprawy, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z [...] lutego 2017 r.), przy długotrwałym nie podejmowaniu czynności przy jej załatwieniu w powiązaniu z brakiem informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. W ocenie Sądu zasadne było także wymierzenie organowi grzywny. Jej wysokość określono jednak nie wedle górnej granicy (tak wnioski skargi) lecz mając na uwadze niepodejmowanie żadnych działań przez organ przez około 3 miesięcy - w okresie marzec 2021 (gdy nastąpił zwrot akt) do lipca tegoż roku (gdy orzeczono w sprawie). W ocenie Sądu stosowną sankcją jest kwota 200 zł za miesiąc bezczynności. Za stosowaną sumę pieniężną, Sąd przyjął kwotę 100 zł za każdy miesiąc bezczynności organu. Określając jej wysokość Sąd miał na uwadze ogólny znaczny okres oczekiwania przez Wnioskodawcę no uzyskanie końcowego orzeczenia, dotyczącego istotnych dlań życiowo kwestii (wysokość uposażenia emerytalnego), oraz odstąpienie przez organ od informowania o terminie załatwienia sprawy. Miał jednocześnie na względzie znaczny wpływ wniosków do organu oraz, że sprawę ostatecznie załatwiono -przez wydanie decyzji. Z powyższych względów, na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2