II SAB/Wa 486/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2024 r. J. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przesłanie drogą mailową "elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...] w [...]". Następnie, w dniu [...] kwietnia 2024 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2024 r. zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2024 r. otrzymał automatyczne powiadomienie wygenerowane przez elektroniczny system organu, że wiadomość e-mail dotarła do serwera i niezwłocznie została przekazana do właściwej komórki organizacyjnej. Oznacza to, że termin do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., upłynął w dniu [...] kwietnia 2024r. Organ nie udostępnił informacji w ww. terminie, ani nie zareagował na wniosek w jakikolwiek inny sposób do dnia sporządzenia skargi, a zatem pozostaje w stanie bezczynności na gruncie u.d.i.p. Skarżący podniósł również, że Wójt Gminy [...] jest zobowiązany do pełnienia funkcji zarządcy dróg gminnych, zaś dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informację publiczną. Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Wójt Gminy [...] poinformował Skarżącego, że Gmina nie dysponuje wnioskowanym dokumentem. Zaznaczył, że Urząd zlecił wykonanie projektu organizacji ruchu na terenie Gminy [...]. Projekt jest po konsultacjach z mieszkańcami i oczekuje na zatwierdzenie przez Zarządcę Ruchem na drogach gminnych - Starostę [...]. Wskazał, że ww. projekt zostanie przekazany wnioskodawcy dopiero po jego zatwierdzeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Ponownie wskazał, że Urząd Gminy zlecił wykonanie projektu organizacji ruchu na terenie Gminy [...]. Obecnie projekt jest po konsultacjach z mieszkańcami oraz po uwzględnieniu wytycznych Urzędu i oczekuje na zatwierdzenie lub wniesienie uwag przez Starostę [...]. Oznacza to, że w sensie prawnym projekt organizacji ruchu dla ul. [...] w [...] jeszcze nie powstał. Dokumentacja robocza nie jest zaś projektem organizacji ruchu i nie podlega udostępnieniu, tym bardziej, że umowa z wykonawcą nie została rozliczona i nie przeniesiono na Gminę praw autorskich. Urząd Gminy, w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie dysponował dokumentem, o udostępnienie którego zwrócił się Skarżący. Organ podniósł również, że z uwagi na niedopatrzenie pracownika wniosek z dnia [...] marca 2024 r. pozostawiono bez odpowiedzi, podczas gdy Skarżący powinien otrzymać informację, iż wnioskowane dane nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył również, iż Skarżący nie wskazał, że żąda udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2025 r. Skarżący podniósł, że odpowiedź organu udzielona w dniu [...] sierpnia 2024 r. została podpisana przez Sekretarza Gminy [...], jednak w aktach sprawy brak jest stosownego upoważnienia Wójta Gminy udzielonego Sekretarzowi Gminy do dokonania tej czynności. W związku z tym stanowisko organu wyrażone w tym piśmie powinno zostać pominięte. Nadto wskazał, że w sytuacji, gdy - zdaniem organu - projekt organizacji ruchu przedłożony do zatwierdzenia nie stanowi informacji publicznej, organ miał obowiązek w terminie 14 dni poinformować Skarżącego o przyjętym w tym zakresie stanowisku. Zaznaczył również, że wobec późniejszego udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób i w formie wskazanej we wniosku, modyfikuje petitum skargi i wnosi o stwierdzenie bezczynności organu na dzień wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma to jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej ani nie rozpoznał wniosku w inny, prawnie dopuszczalny sposób, tj. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji, umorzenie postępowania bądź poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. bądź, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wójt Gminy [...], jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż przedmiot wniosku Skarżącego w postaci projektu organizacji ruchu obejmował informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (zob. art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) przez projekt organizacji ruchu rozumieć należy dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Projekt organizacji ruchu może według powyższych unormowań przedstawić do zatwierdzenia organowi zarządzającemu ruchem (np. staroście) m.in. zarząd drogi, czyli jednostka organizacyjna wykonująca zadania zarządcy drogi. Funkcje zarządcy dróg gminnych oraz dróg wewnętrznych stanowiących własność samorządu gminnego pełni - według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320) - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem wójt gminy, będąc organem władzy publicznej pełniącym funkcje zarządcy drogi, może być dysponentem projektu organizacji ruchu dróg gminnych i dróg wewnętrznych, zobowiązanym do stosowania w tym zakresie przepisów u.d.i.p. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek powinien wskazywać adresata wniosku oraz przedmiot i zakres wniosku w taki sposób, aby nie budziło to żadnych wątpliwości. Zatem to nie forma, lecz treść wniosku ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wnioskodawca nie musi co zasady wskazywać podstawy prawnej żądania (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 587/19; z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23; CBOSA). Bez istotnego znaczenia pozostaje zatem okoliczność, iż Skarżący we wniosku nie wyraził stanowiska, że domaga się żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie powołał podstawy prawnej wniosku w postaci przepisów tej ustawy. Wystarczające do prawidłowej kwalifikacji wniosku było to, że wniosek dotyczył określonych informacji, które stanowią informację publiczną. Jeśli jednak z jakichkolwiek powodów tryb w jakim wniosek został złożony bądź jego przedmiot budził wątpliwości organu, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ powinien wezwać Skarżącego do jego sprecyzowania, a nie pozostawiać wniosek bez jakiejkolwiek reakcji. Z akt sprawy wynika, że organ "milczał" względem wniosku Skarżącego, co - jak wynika z oświadczenia organu - wynikało z niedopatrzenia pracownika Urzędu. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2024 r., a zatem po upływie terminu do rozpatrzenia wniosku wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ "zareagował na wniosek" informując Skarżącego, że nie posiada wnioskowanego projektu organizacji ruchu. Wskazał jednocześnie, że dokument zostanie Skarżącemu przesłany w formie określonej we wniosku po jego zatwierdzeniu przez Starostę, który pełni funkcję zarządcy ruchem na drogach gminnych. Pismo to zostało podpisane przez Sekretarza Gminy [...] z upoważnienia Wójta Gminy [...], co - wbrew twierdzeniom Skarżącego - nie stanowi powodu, dla którego pismo to "powinno zostać pominięte". Niedołączenie upoważnienia do akt sprawy czy też niepowołanie się w ww. piśmie na to upoważnienie nie zmienia faktu, że pismo z dnia [...] sierpnia 2024 r. zostało sporządzone przez podmiot właściwy i skierowane do Skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek. W ocenie Sądu, w świetle powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., sam fakt braku zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez właściwy organ (starostę), nie powoduje, że projekt ten nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie można w związku z tym przyjąć tłumaczenia organu zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024r., że projekt nie został jeszcze wytworzony i organ go nie posiada. Jak bowiem wynika z samych twierdzeń organu projekt został opracowany. Potrzeba uzyskania wymaganych prawem uzgodnień czy opinii nie zmienia faktu, że żądany dokument już istniał i mógł zostać w takim kształcie udostępniony Skarżącemu. Organ powinien był zatem udostępnić ww. dokument na wniosek, co uczynił - jak wnika z treści skargi oraz z pisma Skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r. - dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Jednakże nawet gdyby przyjąć, jak podnosi organ, że "dokumentacja robocza" w formie niezatwierdzonego projektu organizacji ruchu nie stanowi informacji publicznej, to i tak skargę na bezczynność należało uwzględnić. Organ powinien bowiem w ustawowym terminie poinformować Skarżącego o zajętym w tej kwestii stanowisku, tj. że nie posiada żądanej informacji. Brak jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek aż do dnia, w którym Skarżący złożył skargę do Sądu, skutkuje stanem bezczynności. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności względem wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2024 r., nie rozpoznał bowiem wniosku w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., nie przedłużył również terminu udzielenia odpowiedzi w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.