II SAB/Wa 487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] z siedzibą w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół [...] im. [...] z siedzibą w P. dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] z siedzibą w P. na rzecz M.K. kwotę 602,20 zł (słownie: sześćset dwa złote dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. M. K. zwróciła się do Zespołu Szkół [...] im. [...] w [...] o udzielenie informacji publicznej: "czy Państwa placówka edukacyjna w latach 2014-2016 zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Podała adres do korespondencji. Pismem z dnia 7 września 2017 r. M. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zespołu Szkół [...] im. [...] w [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Wskazała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Pełnomocnik wskazał, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Podał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym na rzecz wójta lub samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną. Pełnomocnik wskazał, że analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (stationes fisci) czy też samorządu (stationes communi), albowiem oba te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Podniósł, że w przepisanym terminie organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ww. ustawy. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu. Organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni niniejszą skargę konieczną i zasadną. Wskazał, że zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Dyrektor Zespołu Szkół [...] im. [...] w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o odrzucenie z uwagi na skierowanie skargi przeciwko jednostce nieposiadającej zdolności sądowej do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej, tj. przeciwko placówce oświatowej jako takiej - Zespołowi Szkół [...] im. [...], podczas gdy zdolność sądową w tego typu postępowaniu posiada dyrektor placówki publicznej; ewentualnie, na wypadek niepodzielenia powyższego poglądu, wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał m.in., że w stanie faktycznym objętym niniejszym postępowaniem, informacji, której dotyczył wniosek skarżącej, nie dotyczy u.d.i.p., wobec czego fakt nieudzielenia odpowiedzi na ten wniosek w żadnym wypadku nie może obciążać ZSUiP. Organ podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do ustaw objętych zakresem zastosowania ww. przepisu zalicza się m.in. ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się m.in. do informacji zawartych w aktach normatywnych, gdyż dostęp do nich jest swobodny z uwagi na prowadzenie odpowiednich dzienników urzędowych, gdzie akty te są publikowane, a do których w art. 8 u.o.a.n. ustawodawca expressis verbis zalicza wojewódzkie dzienniki urzędowe. Informacja, której dotyczył wniosek skarżącej, również została zawarta w aktach normatywnych - odpowiednich uchwałach Rady Miasta [...], które z kolei opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. W ocenie organu wniosek skarżącej nie wchodził w zakres u.d.i.p., ponieważ objęta nim informacja zawarta została w treści aktów normatywnych opublikowanych zgodnie z przepisami u.o.a.n., które z kolei stanowią regulację szczególną względem u.d.i.p., powodując wyłączenie jej stosowania (por. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Nie ma bowiem w takiej sytuacji podstaw do stwierdzenia, że ZSUiP pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co winno prowadzić do oddalenia skargi. Dyrektor podał, że skarżącą interesowała informacja na temat zawierania przez ZSUiP w latach 2014-2016 umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Podniósł, że w powyższym okresie kwestia obsługi prawnej ZSUiP, jak zresztą każdej innej placówki oświatowej prowadzonej przez Gminę Miasto [...], regulowana była Uchwałą nr [...], powziętą przez organ uchwałodawczy ww. jednostki samorządu terytorialnego w dniu 28 czerwca 2011 r., opublikowaną następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z roku 2011 w numerze 150, pod poz. 4775. Na mocy wskazanej uchwały przyjęto Statut Jednostek Oświatowych - Jednostki Budżetowej, którego pełną treść do niej załączono i opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Z § 3 ust. 2 pkt 4 tegoż statutu wynikało z kolei, iż do zadań ww. Jednostki Budżetowej należała obsługa m.in. szkół ponadgimnazjalnych (a do takich należy ZSUiP) w zakresie obsługi prawnej (Uchwała nr [...]. Uchwała nr [...] była dwukrotnie zmieniana: w pierwszej kolejności uchwałą nr [...] z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany Statutu Zarządu Jednostek Oświatowych -Jednostka Budżetowa (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2013 r., poz. 1973), a następnie uchwałą nr [...] z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie: zmiany Statutu Zarządu Jednostek Oświatowych- Jednostka Budżetowa, mocą których jednak — co warte podkreślenia - z zakresu działania ww. Jednostki Budżetowej nie wyłączono obsługi prawnej szkół ponadgimnazjalnych (uchwały nr [...] oraz [...]). Następnie w dniu 27 września 2016 r. Rada Miasta [...] powzięła uchwałę nr [...] w sprawie reorganizacji obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek oświatowych oraz opiekuńczo-wychowawczych działających jako jednostki organizacyjne Gminy Miasto [...] zaliczane do sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2016 r., poz. 8902), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. i uchyliła opisaną wcześniej Uchwałę nr [...]. Na jej mocy dokonano połączenia jednostek budżetowych: Zarządu Jednostek Oświatowych - Jednostka Budżetowa w [...] i Zespołu Obsługi Placówek Opiekuńczo- Wychowawczych w [...]. Zarząd Jednostek Oświatowych - Jednostka Budżetowa w [...] przejął kompetencje Zespołu Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w [...], ale zachował właściwość do zabezpieczenia obsługi prawnej jednostek organizacyjnych GminyMiasto [...] zaliczanych do sektora finansów publicznych, co wynika jasno z treści Rozdziału I ust. 1 pkt 11 nowego statutu, stanowiącego załącznik do omawianej tu Uchwały nr [...]. Dyrektor wskazał jednocześnie, że gmina i powiat to jednostki samorządu terytorialnego, które są wyposażone w osobowość prawną (i już z tego tylko tytułu mają samodzielnie zdolność prawną lub sądową), mogąc jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego zawierać umowy cywilnoprawne, w tym umowy o świadczenie usług prawnych. Tymczasem ZSUiP jest szkołą publiczną, a w ujęciu jurydycznym - jest tylko zakładem administracyjnym. Celem zaś zakładu administracyjnego, jakim jest szkoła, jest świadczenie usług pedagogicznych. Pracownicy zakładu administracyjnego - szkoły - nie administrują w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, tj. nie podejmują typowej działalności organizatorskiej cudzej aktywności ani działalności stricte gospodarczej. Pracownicy szkoły realizują stałe, określone normą prawną zadania edukacyjne. Realizują te zadania, uwzględniając możliwości stworzone przez organy władzy publicznej na podstawie obowiązującego prawa. Dyrektor wskazał, że szkoły nie posiadają własnych działów prawnych ani też we własnym zakresie nie zawierają umów obsługi prawnej, gdyż nie są do tego właściwe. Jeżeli natomiast zajdzie konieczność rozwiązania jakiegoś problemu prawnego, który dotyczyłby szkoły publicznej, wówczas właściwym staje się tu organ prowadzący tę szkołę, którym - w przypadku ZSUiP - jest Gmina Miasto [...]. Po to zresztą Gmina Miasto [...] (na mocy odpowiednich uchwał Rady Miasta) utworzyła Zarząd Jednostek Oświatowych - Jednostkę Budżetową w [...], by ten realizował pełną obsługę prawną prowadzonych przez nią szkół, nie wyłączając zastępstwa procesowego (wszak jednostka ta zatrudnia w tym celu radcę prawnego na określony etat; a jeśli zajdzie konieczność skorzystania z usług prawnika zewnętrznego - gmina może w tym celu zawrzeć odpowiednią umowę). By ustalić powyższe, nie jest konieczne składanie wniosków w trybie u.d.i.p. - wystarczy jedynie znać podstawowe pojęcie w ustrojowym prawie administracyjnym, tj. pojęcie "zakład administracyjny", a następnie wyszukać odpowiednie uchwały określające zasady wykonywania obsługi prawnej na rzecz tych zakładów, działających w obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i była zasadna w chwili jej wniesienia. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., gdyż dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Reprezentuje bowiem jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, do których należy zaliczyć zadania dydaktyczno-wychowawcze - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2740/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność wskazania w skardze Zespołu Szkół [...] im. [...] w [...], jako podmiotu którego dotyczy skarga na bezczynność, a nie Dyrektora tego Zespołu, nie stanowi o niedopuszczalności skargi. O niedopuszczalności skargi nie stanowi też skierowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Zespołu Szkół a nie do Dyrektora. Na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej przyjmuje się, że skarga na bezczynność dotyczy podmiotu reprezentującego daną instytucję. Okoliczność braku wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze Dyrektora Zespołu Szkół, jako podmiotu, którego dotyczy skarga na bezczynność, nie stanowi sama w sobie podstawy do odrzucenia niniejszej skargi. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (v. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. We wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wnioskowała o udzielenie informacji, czy Zespół Szkół [...] im. [...] w [...] w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Żądana informacja stanowi informację publiczną. Podkreślenia wymaga, w związku z treścią odpowiedzi na skargę, że wnioskodawczyni we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. nie zwróciła się o udzielenie informacji, do zadań jakiego podmiotu należy obsługa prawna Zespołu Szkół, nie wnosiła też o informację w przedmiocie zasad uzyskiwania obsługi prawnej przez ZSUiP. Wnioskowała o zupełnie inną informację. Nie uzyskała jednakże odpowiedzi na swój wniosek w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Skarga na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w [...] była zasadna w chwili jej wniesienia, albowiem organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, nie poinformował też, że żądanej informacji nie posiada, zatem pozostawał w bezczynności. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu 26 lipca 2017 r. Wniosek pozostał bez odpowiedzi. Zaznaczyć przy tym należy, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. nie było żądaniem udostępnienia informacji o obowiązującym prawie, jak w odpowiedzi na skargę podnosił organ. Bezczynność organu nie miała jednakże w tej sprawie w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że brak działania Dyrektora Zespołu Szkół na gruncie u.d.i.p. wynikał z błędnego założenia, że żądanie wniosku dotyczy informacji o obowiązującym prawie. Wprawdzie powyższe także stanowi informację publiczną i wymaga udzielenia odpowiedzi na wniosek, co w tej sprawie w ustawowym terminie nie nastąpiło, jednakże pogląd organu, błędna wykładnia u.d.i.p., nie daje podstaw do przypisania bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa. Nadto, Sąd na podstawie odpowiedzi na skargę przyjął, że Dyrektor Zespołu [...] im. [...] w [...] odpowiadając na skargę poinformował wnioskodawczynię, że ZSUiP nie zawierał umów, o których mowa we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Choć zatem z opóźnieniem, to wnioskodawczyni uzyskała informację, której we wniosku żądała. Nie było tym samym podstaw do zobowiązania Dyrektora ZSUiP do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Z tego względu, Sąd stwierdził, że Dyrektor Zespołu Szkół [...] im. [...] w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. (v. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacji tej nie udzielił bowiem w ustawowym terminie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika (480 zł) koszt nadania skargi listem poleconym (5,20 zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).