II SAB/Wa 491/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej J. R. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. zatytułowanym "wezwanie do zawarcia umowy, wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" J.R. zwróciła się do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w T., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń gazowniczych usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, w tym protokołu z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planu z mapkami. Spółka pismem z dnia [...] maja 2013 r. poinformowała wnioskodawczynię, że gazociąg średniego ciśnienia g25 usytuowany na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w latach budowy, której inwestorem był Społeczny Komitet Gazyfikacji Wsi [...]. Podkreśliła, że są w posiadaniu oświadczeń właścicieli, którzy wyrazili zgodę na usytuowanie rurociągów na swoich działkach, a zatem roszczenie jest nieuzasadnione. J.R. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. ponownie wystąpiła z prośbą o realizację wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Spółka podtrzymała stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Jednocześnie podała, że właściciele nieruchomości mogą domagać się udostępnienia decyzji związanych z budową sieci gazowych od właściwych urzędów, które je wydawały, w trybie określonym w k.p.a. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wnioskodawczyni kolejny raz wystąpiła o udzielenie informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. W skardze z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.R. zarzuciła Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w W. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2013 r. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności wymienionej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaznaczyła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przedsiębiorstwo gazownicze jest zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazowniczych. Stwierdziła, że dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są zadaniami publicznymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podała, że postepowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem Spółka rozpoznała wniosek o udzielenie informacji publicznej, udostępniając kopie dokumentów związanych z gazociągiem posadowionym na omawianej działce. Ponadto poinformowała, że innych dokumentów w archiwum Zakładu w J. nie udało się odnaleźć. Jednocześnie zgłosiła wątpliwości związane z należytym umocowaniem pełnomocnika do występowania w imieniu skarżącej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wskazała, że dołączone do akt sprawy pełnomocnictwa nie objęły swym zakresem uzyskania informacji w sprawie instalacji znajdujących się na nieruchomości skarżącej, a zwłaszcza żądania wydania dokumentów stanowiących taką informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącą informacja w postaci kserokopii wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń gazowniczych usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że to wnioskodawczyni decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałaby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem dokumentów, wyłączyłoby tryb wynikający z u.d.i.p., a sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Samo bowiem formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń gazowniczych usytuowanych na ww. działce w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1966/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Biorąc powyższe pod uwagę Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. z siedzibą W. jest zobowiązana do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zauważyć należy, że działalność Spółki obejmuje m. in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego, ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót oraz dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy, jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Spełniona zatem została zarówno przesłanka podmiotowa jak i przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe ze względu na wystąpienie okoliczności powodujących niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Bezsporne jest, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z. o. o. z siedzibą w W. nie rozpoznała wniosku J.R. o przesłanie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń gazowniczych usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], stanowiącej własność skarżącej do dnia wniesienia skargi na jej bezczynność. Dopiero w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] lipca 2014 r., Spółka udostępniła żądaną informację przesyłając kserokopie: decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. znak: [...] - pozwolenia na budowę, zgody na posadowienie gazociągu na działce podpisanej przez ówczesnego właściciela nieruchomości – J.Z. oraz protokołu odbioru technicznego i przejęcia – przekazania sieci gazowej, a także poinformowała, że innych dokumentów w archiwum Zakładu w J. nie znaleziono. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, Spółka nie pozostawała już w bezczynności, skoro zrealizowała obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udostępniła żądaną informację publiczną, wyjaśniając, że przesłane dokumenty stanowią odpowiedź co do całego zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W kolejnych pismach z dnia: [...] maja 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. Spółka ustosunkowała się do wniosku skarżącej, z tym, że nie udostępniła jej w żądanej formie. Odnośnie podniesionego w odpowiedzi na skargę przez Spółkę zarzutu wadliwości pełnomocnictw udzielonych przez skarżącą Korporacji Prawno Finansowej "[...]" Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w L. i radcy prawnemu M.N., które nie obejmują swym zakresem umocowania do działania w ramach żądania udostępnienia informacji, a tylko co do roszczeń cywilnoprawnych Sąd zauważa, że postępowanie dotyczące udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w ograniczonym zakresie (art. 16 ust. 2, art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p.). Zatem podnoszony przez Spółkę zarzut nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej tym bardziej, że wniosek ten został złożony w ramach dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych dotyczących nieruchomości skarżącej, która na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała działań pełnomocnika na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka dopiero w odpowiedzi na skargę zgłosiła zarzut dotyczący wadliwości umocowania pełnomocnika skarżącej w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej. Przy czym, mimo podnoszonych zarzutów, Spółka prowadziła z tym pełnomocnikiem korespondencję, przedstawiając swoje stanowisko wobec wniosku z dnia [...] marca 2013 r. W przypadku więc wątpliwości, co do prawidłowości umocowania pełnomocnika, rolą strony przeciwnej było wezwanie do przedłożenia prawidłowego, zdaniem Spółki, pełnomocnictwa. Skoro Spółka zaniechała działań w powyższym zakresie i taki stan rzeczy akceptowała w czasie trwania postępowania poprzedzającego złożenie skargi na bezczynność, to nie może skutecznie podnosić na obecnym etapie zarzutu odnośnie braku należytego umocowania. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że dopiero w przypadku, gdyby zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, Spółka powinna rozważyć, czy pełnomocnictwo udzielone "za pośrednictwem" Korporacji Prawno Finansowej "[...]" Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w L. jest zgodne z regulacjami zawartymi w art. 33 ust. 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.