II SAB/Wa 496/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Kościelnego Inspektora Ochrony Danych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] czerwca 2024 r. M.P. (dalej: "skarżący") wystąpił do Kościelnego Inspektora Ochrony Danych (dalej: "KIOD") w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie: 1) decyzji Księdza Ministra w sprawie skargi pp. B. i M. na Parafię rzymskokatolicką pw. św. S. w K., prawdopodobnie z [...] sierpnia 2022 r. (w formie zanonimizowanej), 2) sprawozdania z działalności w 2023 r. (może być jako link do dokumentu). W piśmie z [...] lipca 2024 r. KIOD poinformował skarżącego, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdyż sprawy, których dotyczy, są wewnętrznymi sprawami Kościoła i podlegają rozpoznaniu w oparciu o prawo własne Kościoła katolickiego. Jednocześnie KIOD załączył sprawozdanie ze swojej działalności za okres od [...] czerwca 2023 r. do [...] czerwca 2024 r., a także wskazał skarżącemu, iż sprawozdania z poprzednich okresów, obejmujące rok 2023, znajdują się w "Aktach Konferencji Episkopatu Polski" pod adresem https://episkopat.pl/akta_kep_dokumenty/. Pismem z [...] sierpnia 2024 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność KIOD w przedmiocie jego żądania o udostępnienie mu "informacji publicznej, tj. decyzji z [...] sierpnia 2022 roku w sprawie skargi pp. B. i M. na Parafię rzymskokatolicką pw. [...] w K.", wnosząc o zobowiązanie KIOD do jej udostępnienia. Jednocześnie skarżący - uznając pismo KIOD z [...] lipca 2024 r. za decyzję - domagał się jej uchylenia oraz stwierdzenia, że decyzje KIOD stanowią informację publiczną. Zarzucił też tej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, tj. art. 91 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016, str. 1 ze sprost., dalej: "RODO"). W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez KIOD w piśmie z [...] lipca 2024 r. Powołał się na pismo KIOD z [...] sierpnia 2018 r., skierowane do sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej: "NSA") o sygn. akt I OSK 1294/17, w którym stwierdzono, iż "Nota bene KIOD jest także niezależnym organem nadzorczym w rozumieniu przepisów prawa europejskiego, tj. art. 91 ust. 1 RODO. KIOD spełnia zatem także funkcje przewidziane prawem świeckim". Ponadto skarżący wymienił osiem wyroków sądów administracyjnych, które potwierdzają, jego zdaniem, kościelno-państwowy charakter KIOD. In fine skargi skarżący skonstatował, że KIOD "jest organem administracji publicznej, czyli nie może odmawiać udostępnienia (zanonimizowanych) decyzji". Powyższa skarga została zarejestrowana na bezczynność KIOD w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (vide pkt I zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - karta nr 1 akt sądowych sprawy). W odpowiedzi na skargę KIOD (reprezentowany prze adwokat K.K.) wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 3 § 2 p.p.s.a wyznaczające zakres kognicji sądów administracyjnych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, KIOD zażądał oddalenia skargi w całości, jak również zasądzenia od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując powyższe żądania, KIOD podniósł, iż nie dopuścił się bezczynności, ponieważ nie jest podmiotem zobowiązanym, a wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Jako chybiony KIOD ocenił zarzut naruszenia art. 91 RODO, wskazując, że nie może go stosować, bowiem nie jest adresatem norm w nim zakodowanych. Adresatami tych norm są "kościoły i związki lub wspólnoty" jako takie. Przepis art. 91 ust. 1 RODO daje podstawę, po spełnieniu wskazanych w nim przesłanek, do dalszego stosowania przez wspomniane podmioty autonomicznych szczegółowych zasad ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem przez nie danych osobowych. Z kolei art. 91 ust. 2 RODO stwarza możliwość związkom wyznaniowym podlegania pod nadzór niezależnego organu nadzorczego w obszarze ochrony danych, który może być organem odrębnym. Dalej KIOD podał, iż podstawą jego działania nie jest prawo powszechnie obowiązujące, lecz prawo kanoniczne. Art. 91 ust. 2 RODO nie powołał do życia KIOD, tylko stworzył możliwość powołania organu nadzorczego przez kościoły i inne związki wyznaniowe, w tym przez Kościół katolicki, które stosują szczegółowe zasady ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem, dostosowane do RODO. Kościół katolicki działający w Polsce skorzystał z tej możliwości, stanowiąc najpierw własne endogeniczne prawo regulujące, zgodnie z art. 91 ust. 1 RODO, ochronę danych osobowych w Kościele, czyli Dekret ogólny w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w Kościele katolickim, wydany przez Konferencję Episkopatu Polski w dniu 13 marca 2018 r. (dalej: "Dekret"). Następnie na podstawie tej ustawy kościelnej oraz w oparciu o art. 145 Kodeksu prawa kanonicznego z 1983 r., Konferencja Episkopatu Polski powołała do życia nowy urząd kościelny, czyli KIOD. Zatem KIOD nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ani organem administracji publicznej. W zakresie objętym wnioskiem skarżącego, KIOD rozstrzygał sprawę własną Kościoła, a więc nie wypełniał zadania publicznego, które byłoby przesłanką do uznania przedmiotu wniosku za informację o charakterze publicznym. Przedmiotem sprawy, objętej wnioskiem skarżącego, było przetwarzanie danych osobowych bez wymaganej kanonicznej podstawy prawnej (kanonicznej przesłanki przetwarzania danych osobowych), o której mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu. W tej sprawie skarżący w pierwszej kolejności wystąpili do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO") ze skargą na Parafię rzymskokatolicką pw. [...] w K. w przedmiocie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Skarżący otrzymali postanowienie PUODO o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na wyłączną właściwość w tej sprawie KIOD. Dlatego skargę tę skierowali do KIOD, co stanowi realizację kanonicznego prawa wiernych do skargi w procedurze odwoławczej (vide art. 41, art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 6 Dekretu). KIOD, po zapoznaniu się ze skargą oraz dołączoną do niej dokumentacją, przyjął sprawę do rozpoznania jako dotyczącą przestrzegania przepisów ustanowionych w Kościele w zakresie ochrony danych osobowych, co mieści się w kompetencjach KIOD ujętych w art. 37 ust. 1 pkt 5 Dekretu i rozstrzygnął ją w formie odpowiedzi na skargę w oparciu o przepisy prawa kanonicznego. Opisane wyżej rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji. Uzasadniając brak kognicji sądu administracyjnego, KIOD ponownie zaznaczył, że nie jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, przez co nie zostały spełnione przesłanki z art. 3 § 2 p.p.s.a. W replice na odpowiedź na skargę (pismo skarżącego z [...] września 2024 r.) skarżący zarzucił KIOD brak odniesienia się do przywołanych przez niego w skardze wyroków sądów administracyjnych, a także do wzmiankowanego w skardze pisma KIOD z [...] sierpnia 2028 r. skierowanego do sprawy o sygn. akt I OSK 1294/17. Następnie w dniu [...] stycznia 2025 r. do akt niniejszej sprawy wpłynęły pisma skarżącego z [...] grudnia 2024 r., w których zawnioskował o wspólne rozpoznanie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SAB/Wa 699/24, przeprowadzenie rozprawy (podczas której skarżący odpowie na wszystkie skierowane do niego pytania, a także ma szereg pytań do pełnomocnika KIOD) oraz poinformowanie PUODO (w formie postanowienia sygnalizacyjnego) o stwierdzeniu istotnych naruszeń w rozpatrywaniu skarg na parafie katolickie od 25 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że tutejszy Sąd nie uwzględnił żądań skarżącego przedstawionych w pismach z [...] grudnia 2024 r. Po pierwsze, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, które stanowiłyby podstawę do poinformowania PUODO w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. o tych uchybieniach. Po wtóre, niecelowe było połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SAB/Wa 699/24 (ze skargi innej niż skarżący osoby) - wniosek skarżącego w tym zakresie wpłynął do akt przedmiotowej sprawy [...] stycznia 2025 r., czyli zaledwie tydzień przed wyznaczonym w niej terminem posiedzenia. Ponadto Sąd nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z kolei art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Niezasadny był też (zawarty w odpowiedzi na skargę) wniosek KIOD o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Kognicja sądów administracyjnych do rozpatrywania spraw z zakresu informacji publicznej wynika z art. 21 u.d.i.p., wedle którego do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Postępowania o udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są inicjowane wnioskami o udostępnienie tego rodzaju informacji, a z takim właśnie wnioskiem informacyjnym skarżący zwrócił się do KIOD pismem z [...] czerwca 2024 r. Natomiast rolą tutejszego Sądu w toku tego postępowania jest ocena wniosku skarżącego, która determinuje wynik sprawy. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero ustalenie, iż podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232 ze zm.), oraz partie polityczne. Jednocześnie, jak stanowi art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle przytoczonych regulacji, organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (vide wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotem takim może być np. spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych (vide wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3156/14). Podkreślenia wymaga również, że termin "zadania publiczne" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, ponieważ zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Adresat wniosku informacyjnego – KIOD jest, stosownie do treści art. 35 Dekretu, niezależnym organem monitorującym i zapewniającym przestrzeganie przepisów o ochronie danych osobowych w ramach i zgodnie z działaniem Kościoła katolickiego i jego struktur. KIOD w zakresie wykonywania swoich zadań nadzorczych nie podlega poleceniom innych podmiotów (ust. 1). Funkcja KIOD jest urzędem w rozumieniu kanonu 145 Kodeksu prawa kanonicznego (ust. 2). KIOD jest wybierany przez Zebranie Plenarne Konferencji Episkopatu Polski na czteroletnią kadencję. Ta sama osoba może być wybierana na kolejne kadencje (art. 36 ust. 1 Dekretu). Zadania KIOD zostały wymienione w art. 37 ust. 1 Dekretu. Należą do nich: 1) monitorowanie i zapewnianie przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych w ramach i zgodnie z działaniem Kościoła katolickiego i jego struktur; 2) upowszechnianie wiedzy o ochronie danych osobowych w Kościele; 3) doradzanie administratorom danych i podmiotom przetwarzającym w Kościele w zakresie ochrony danych osobowych; 4) udzielanie osobie, której dane dotyczą informacji dotyczących uprawnień przysługujących jej w związku z przetwarzaniem jej danych osobowych; 5) rozpatrywanie skarg dotyczących przestrzegania przepisów ustanowionych w Kościele w zakresie ochrony danych osobowych; 6) podejmowanie decyzji dotyczących dopuszczalności przekazywania danych do publicznej kościelnej osoby prawnej mającej siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie do ochrony tych danych; 7) współpraca z krajowym organem nadzorczym, w tym dzielenie się informacjami oraz świadczenie wzajemnej pomocy w celu zapewnienia przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych; 8) monitorowanie zmian w działalności Kościoła mających wpływ na ochronę danych osobowych, w szczególności stosowania technologii informacyjnych i komunikacyjnych; 9) przedkładanie Konferencji Episkopatu Polski propozycji regulacji prawnych bądź zmian regulacji dotyczących ochrony danych osobowych. Według art. 37 ust. 2 i 3 Dekretu, KIOD nie jest uprawniony do monitorowania i ingerencji w przekazywanie danych do Stolicy Apostolskiej czy w przetwarzanie danych dokonywane przez sądy w ramach sprawowania przez nie wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę charakter i zakres ww. zadań, KIOD nie może być uznany za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten nie wykonuje zadań publicznych, bo takimi nie są zadania z zakresu ochrony danych osobowych w działalności Kościoła katolickiego, zwłaszcza w kontekście zasady autonomii Państwa Polskiego i Kościoła. KIOD jest instytucją prawa kanonicznego, powołaną - na mocy Dekretu - na potrzeby Kościoła katolickiego. Regulacje zawarte w Dekrecie stanowią uszczegółowienie przepisów kanonicznego prawa powszechnego oraz uaktualnienie przepisów kanonicznego prawa partykularnego. Zaakcentować w tym miejscu należy, iż Kościół katolicki jest instytucją o uregulowanej sytuacji prawnej, unormowanej m.in. w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w umowie międzynarodowej, jaką jest Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) i w ustawach. W myśl art. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1966 ze zm.), Kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. W konsekwencji ustalenia, że KIOD nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.