II SAB/Wa 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje A.K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 2.000 (słownie: dwa tysiące złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan A.K. (dalej wnioskodawca/skarżący) wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa). Wniósł o wydanie decyzji wyłączającej w całości zastosowanie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów. W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując okresy pełnienia służby oraz zajmowane stanowiska służbowe. Skarżący dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) wystosował ponaglenie, wzywając MSWiA do wydania decyzji w sprawie. Wskazał, że do dnia wysłania niniejszej skargi organ nie tylko nie wydał żądanej decyzji, ale też nie zajął żadnego stanowiska wobec ponaglenia. Wobec braku reakcji organu wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. i wnosił o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania Organu w sprawie, [...] 2. przeprowadzenie dowodu z akt sprawy - w posiadaniu Organu, 3. zalecenie podjęcia przez Organ w wyznaczonym terminie odpowiedniej czynności wydania wnioskowanej przez Skarżącego decyzji, a w przypadku uznania przez Sąd, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest wystarczający - wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego, 4. przyznanie Skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia w wysokości wielokrotności wynagrodzenia minimalnego, 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jego zdaniem przedłużanie wydania decyzji przez organ jest pozaprawne i jest następstwem decyzji politycznej nie mającej oparcia tak w systemie prawa, jak i ustawach formalnie i materialnie regulujących zagadnienie oraz w sposób dotkliwy ingeruje w życie schorowanego starego człowieka, przez niewydanie decyzji potwierdzającej podjęcie współpracy i czynnego wspierania osób i organizacji działających na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, pozbawiając go należnych z ustawy środków do życia, a ostatecznie pozbawiając go także prawa do sądu. Wskazał, że wniosek o przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia w wysokości wielokrotności wynagrodzenia minimalnego wynika z drastycznego, niezawinionego przez Stronę ograniczenia jej świadczenia emerytalnego, które to ograniczenie konsekwentnie utrzymywane jest przez niedziałanie Organu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Podnosił, że ustawa zaopatrzeniowa w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązała MSWiA, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b. W tym celu organ zobowiązany był do podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał jakie czynność zobowiązany jest podjąć aby wszechstronnie wyjaśnić sprawę. W ocenie organu biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy) przedmiotowej sprawy oraz przytoczone w odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Odnosząc się do żądania zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, zatem możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160). To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. MSWiA decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], merytorycznie rozpatrzył sprawę wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat w/powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] sierpnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r. została zakończona poprzez wydanie decyzji - taką informację o wydaniu decyzji Sąd otrzymał od organu w odpowiedzi na skargę. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie upłynęło ponad 3 lata. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Sąd podkreśla, że ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie minęło ponad 3 lata. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w toku postępowania sądowoadministracyjnego (na etapie przekazywania skargi do Sądu) wniosek strony skarżącej został rozpatrzony, w konsekwencji należało więc uznać zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., że organ prowadził przewlekle postępowanie, jednak Sąd nie zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż do jego rozpatrzenia doszło po wniesieniu skargi na przewlekłość. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez ponad 3 lata nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (2.000 złotych) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia go niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, nie zobowiązał organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż wniosek ten został rozpoznany na etapie postępowania sądowo-administracyjnego. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., zaś w pkt 3 wyroku w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 P.p.s.a.