II SAB/Wa 507/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan J. M. (skarżący) w dniu 2 sierpnia 2024 wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość jej przesłania. Wnosił o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] czerwca 2024 r. dotyczącego przesłania pocztą elektroniczną projektu organizacji ruchu dla drogi [...], 2. zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że za pomocą poczty elektronicznej [...] czerwca 2024 r. na adres [...] złożył do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o przesłanie zwrotnie mailem projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli [...] czerwca 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", jak i do dnia sporządzenia skargi Starosta [...] nie udostępnił informacji, o którą wnioskował, jak również nie zareagował w jakikolwiek inny sposób. Biorąc pod uwagę fakt, że we wniosku wskazał sposób przekazania informacji (poczta elektroniczna) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował skarżącego o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p., to bezczynność Starosty [...] jest bezsporna. Starosta powiatu jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. W ramach tych obowiązków starosta powinien zatwierdzać oraz przechowywać projekty organizacji ruchu na tych drogach. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informacją publiczną (tak m.in. wyroki o sygn.: SAB/Po 157/22, II SAB/Kr 38/22, II SAB/Bk 42/22). W dniu 14 sierpnia 2024 r. Starosta [...] przekazał skarżącemu wnioskowane informacje. W odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że w dniu [...] czerwca 2024 r. na jego adres email [...] wpłynęła wiadomość o treści "Szanowni Państwo Proszę o przesłanie zwrotnie mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]" podpisana przez skarżącego. Z uwagi na lakoniczność żądania, adres nadawcy ([...]) a także adres do wiadomości ([...]) podany przez nadawcę, ww. wiadomość nie została zidentyfikowana jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, ale zakwalifikowana jako podanie o bliżej nieokreślonym charakterze i pozostawiona bez rozpoznania, wobec treści art. 63 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.). Niemniej uwzględniając treść żądania i wyraźną kwalifikację pierwotnego pisma, doprecyzowaną skierowaną skargą do Sądu w dniu 8 sierpnia br. (data wpływu do tut. organu), żądana informacja została przekazana wnioskodawcy na adres wskazany w pierwotnej wiadomości z [...] czerwca 2024 r.. Jednocześnie organ zauważył, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, związanego ze skargą, ustalił, co wynika z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Funduszu Obywatelskiego im. [...], że skarżący -J. M. prowadzi działania kontrolne dotyczące organizacji ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W sprawie nie jest sporne, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Ocenę stron podziela również Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek powinien wskazywać adresata wniosku oraz przedmiot i zakres wniosku w taki sposób, aby nie budziło to żadnych wątpliwości. Zatem to nie forma, lecz treść wniosku ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wnioskodawca nie musi co zasady wskazywać podstawy prawnej żądania (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 587/19; z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23; CBOSA). Bez istotnego znaczenia pozostaje zatem okoliczność, iż skarżący we wniosku nie wyraził stanowiska, że domaga się żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie powołał podstawy prawnej wniosku w postaci przepisów tej ustawy. Wystarczające do prawidłowej kwalifikacji wniosku było to, że wniosek dotyczył określonych informacji, które stanowią informację publiczną. Jeśli jednak z jakichkolwiek powodów tryb w jakim wniosek został złożony bądź jego przedmiot budził wątpliwości organu, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ powinien wezwać skarżącego do jego sprecyzowania, a nie pozostawiać wniosek bez jakiejkolwiek reakcji. Z akt sprawy wynika, że organ "milczał" względem wniosku skarżącego, co - jak wynika z oświadczenia organu - wynikało z lakoniczność żądania, adresu nadawcy ([...]) a także adresu do wiadomości ([...]). Podana przez nadawcę wiadomość nie została zidentyfikowana jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, ale zakwalifikowana jako podanie o bliżej nieokreślonym charakterze i pozostawiona bez rozpoznania, wobec treści art. 63 § 1 i 2 Kpa.. Organ powinien był zatem udostępnić ww. dokument na wniosek, co uczynił dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność - jak wnika z treści odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi Starosta [...] pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2024 r., nie rozpoznał bowiem wniosku w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., nie przedłużył również terminu udzielenia odpowiedzi w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a..