II SAB/Wa 517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S. A. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M.W. i M.W. zatytułowanym "wezwanie do zawarcia umowy, wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" zwrócili się do Polskich Sieci Elektroenergetycznych S. A. z siedzibą w K. m. in., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Spółka w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. podniosła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do wniosków skierowanych w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, na których posadowione są urządzenia przesyłowe należące do Spółki. W związku z tym Spółka nie jest zobowiązana do udostępniania żądanych dokumentów, w tym decyzji administracyjnych. Wnioskodawcy pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócili się ponownie z prośbą o realizację wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka poinformowała, że linia elektroenergetyczna przebiegająca przez przedmiotową działkę została wybudowana do końca 1979 r. na podstawie decyzji administracyjnej Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...]. Ponadto wyjaśnił, że roszczenie związane z posadowieniem linii elektroenergetycznej na tej nieruchomości nie znajduje uzasadnienia, bowiem zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), organy administracji publicznej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), a wcześniej (w brzmieniu ustawy obowiązującym do dnia 28 listopada 1973 r.) za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych, prezydium powiatowej rady narodowej, zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2013 r. wnioskodawcy zażądali udostepnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. W skardze z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.W. i M.W. zarzucili Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S. A. z siedzibą w K. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym wnieśli o stwierdzenie bezczynności powyższej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazali m. in. na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Podkreślili, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są "zadaniami publicznymi". Zdaniem wnoszących skargę, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia, przebudowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Zaznaczyli, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów, których nie posiada i umorzenie postępowania w zakresie w jakim ją udzielono, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreśliła, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Spółka udostępniła kserokopie następujących dokumentów, tj.: decyzji Urzędu Powiatowego w C. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] października 1978 r. nr [...], decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...]. Natomiast pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformowała wnioskodawców, że Spółka na chwilę obecną nie jest w posiadaniu innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], [...] w zakresie obejmującym nieruchomość stanowiącą własność Państwa W. niż te przesłane wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący podtrzymali skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżących informacja w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami usytuowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w M., której są właścicielami, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpili z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowej nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że to wnioskodawcy decydują o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb wynikający z u.d.i.p., a sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Samo bowiem formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżących wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na ww. działce w trybie u.d.i.p., (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1966/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K. do dnia [...] stycznia 2013 r. działające pod nazwą: Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator S.A. z siedzibą w K., są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Spółka jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Niezależnie od tego podkreślić należy, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (Dz. U. Nr 141, poz. 1012) wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw". Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. Sąd w tym względzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl. Spełniona zatem została zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżących. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Sąd analizując skargę M.W. i M.W. z dnia [...] czerwca 2014 r. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S. A. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że w dacie wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności odnośnie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy Polskie Sieci Elektroenergetyczne S. A. z siedzibą w K. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] lutego 2014 r., udostępniła kserokopie dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, eksploatacji i remontów urządzeń infrastruktury przesyłowej na omawianej działce, tj.: decyzji Urzędu Powiatowego w C. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...]. Natomiast pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformowała wnioskodawców, że Spółka na chwilę obecną nie jest w posiadaniu innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], [...] w zakresie obejmującym nieruchomość stanowiącą własność Państwa W. niż te przesłane wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Jeżeli zatem, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, Spółka zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, zrealizowała obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udostępniła żądaną informację publiczną, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania jej bezczynności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V P.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 P.p.s.a.).