II SAB/Wa 522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), 4. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. S. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do Burmistrza H. o udostępnienie mu drogą elektroniczną rejestrów umów i zleceń prawnych za rok 2012 i 2013. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz H. poinformował skarżącego, że jest w posiadaniu rejestru umów i zleceń, lecz zakres żądanej informacji wykracza poza ramy normalnego korzystania z informacji publicznej, a wytworzenie żądanej formy udostępnienia wymaga przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych co wskazuje, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, a to z kolei wymaga wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym wezwał skarżącego do jego wykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. oświadczył, że występuje w ramach kontroli społecznej oraz jako radny Rady Miejskiej w H. i wnioskowaną informację publiczną zamierza udostępnić społeczności lokalnej za pośrednictwem ogólnodostępnych portali lokalnych oraz wykorzystywać je w trakcie spotkań z mieszkańcami, bowiem informacja ta jest w zainteresowaniu mieszkańców, którzy zwracają się do niego z takimi pytaniami. Ponadto – jego zdaniem – nie jest to informacja przetworzona, bowiem jak sam organ stwierdził w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. jest on w posiadaniu rejestru umów i zleceń. Następnie Burmistrz H. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił skarżącemu M. S. udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania skanów rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę H. za rok 2012 i 2013. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował skanami powyższych rejestrów umów cywilnoprawnych i ich wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez pracowników czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, bowiem obejmuje to łącznie 105 stron formatu A4. Natomiast sam organ nie widzi w tej kwestii szczególnie istotnego interesu publicznego i skarżący również nie uzasadnił powyższego w sposób przekonywający. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało m.in., że umowy cywilnoprawne zawieranie przez Gminę, jak wynika z orzecznictwa i doktryny, stanowią informację publiczną, a sporządzenie kopii dokumentów wnioskowanych przez skarżącego, nie jest informacją przetworzoną, bowiem ich sporządzenie nie prowadzi do nowych informacji. Następnie Burmistrz H. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował skarżącego, że – stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy – żądana informacja publiczna zostanie udostępniona do dnia [...] czerwca 2014 r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Naczelnik Wydziału Administracyjno – Gospodarczego organu poinformował skarżącego, że żądane rejestry nie stanowią informacji publicznej, lecz mają charakter wewnętrzny i w zawiązku z tym nie podlegają udostępnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. S. wniósł o zobowiązanie Burmistrza H. do wykonania wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając naruszenie: – naruszenie art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni ograniczającej co do istoty prawo do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i prowadzącej do uznania, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na nieokreśloną i w żadnym zakresie niezdefiniowaną w ustawie o dostępie do informacji publicznej sferę wewnętrzną,  – art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 61 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP poprzez wyłączenie prawa do wiedzy o działalności organu władzy publicznej bez podstawy prawnej: – art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do wyprowadzenia na gruncie tych przepisów normy prawnej, która pozwala wyłączyć z zakresu informacji publicznej sferę wewnętrzną działania organów władzy publicznej, – art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż można bez podstawy prawnej zastrzec wyłączenie jawności kwot jakie zostają przeznaczone z budżetu gminy na realizację określonych usług/zadań. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że norma prawna wywiedziona z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się do każdej sfery działalności podmiotów publicznych oraz nie występuje przesłanka wyłączenia jawności sfery wewnętrznej/roboczej i w tym miejscu powołał się na stanowisko doktryny oraz judykatury. Ponadto wskazał on na jawność finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz H. wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 108z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Burmistrz H. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci rejestrów umów i zleceń prawnych za rok 2012 i 2013, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć należy, że przepis art. 6 ustawy konkretyzujący przesłankę przedmiotową informacji publicznej, nie zawiera w swoich wyliczeniach katalogu zamkniętego źródeł i rodzajów informacji publicznej. Stwierdzić bowiem trzeba, że – zdaniem Sądu – o danej informacji, jako publicznej i podlegającej udostępnieniu, decyduje kryterium rzeczowe. Zatem jej treść i charakter, ponieważ informacja publiczna jest pojęciem szerszym od dokumentu urzędowego i przeznaczonego do celów wewnętrznych. Z tego mianowicie powodu, że informacją publiczną są również dokumenty służące organowi do realizowania poruczonych jej zadań i obowiązków. Zatem bez znaczenia pozostaje tu obowiązek sporządzenia owego dokumentu przez funkcjonariusza publicznego, bowiem zasadniczą wartość ma tu ocena, czy ów dokument zawiera informację publiczną. Skoro – jak słusznie zauważa skarżący – jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp każdego obywatela do takiej informacji, to sporny rejestr umów i zleceń, zawierający m.in. informację o przedmiocie czynności, podmiocie ją realizującym, kwotę przeznaczoną na ten cel, termin realizacji przedsięwzięcia oraz podmiot, który ze strony organu zawarł umowę, bądź zlecenie, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem w świetle powyższych rozważań, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do dnia dzisiejszego, Burmistrz H. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. i tym samym, pozostaje więc w bezczynności do chwili obecnej. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika chociażby z samego przebiegu procedowania. Nie bez znaczenie jest więc fakt, że w początkowej fazie organ stwierdza, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, jednak o charakterze przetworzonym, a nie prostym. Następnie, po uchyleniu jego decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., informuje skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., że udzieli mu wnioskowanej informacji do dnia [...] czerwca 2014 r. uzasadniając to czasem niezbędnym do jej uzyskania, po czym pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdza, iż nie jest to informacja publiczna. Zatem po pierwsze tak istotna zwłoka w dojściu do tego wniosku, po drugie wprowadzanie skarżącego w błąd poprzez stwierdzenie, że jest to informacja publiczna przetworzona, a następnie że nie jest to w ogóle informacja publiczna, musi zostać poczytane, jako rażące naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o lekceważeniu skarżącego, zamiast pogłębiana jego zaufania do organu. Tym bardziej, że z przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności, czy też zlecania ekspertyz, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać postępowanie Burmistrza H. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w wydanej przez siebie decyzji wskazało, niejako ułatwiając w ten sposób wypracowanie stanowiska przez organ, że "rejestr umów w ten sposób przygotowany do ujawnienia jest informacją nieprzetworzoną, która winna być ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków". Nie sposób również nie zauważyć, że organ w wydanej przez siebie decyzji w żadnym stopniu nie odniósł się wniosku skarżącego odnośnie rejestru zleceń, co tez świadczy o lekceważącym podejściu do sprawy. Z tych samych zatem powodów, co wyżej, stwierdzono wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą i której wysokość jest – zdaniem Sądu – adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.