II SAB/Wa 522/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W.H. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie przyznania dopłaty do wypoczynku 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego W.H. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] kwietnia 2008 r. W. H. wystąpił do Naczelnika [...] Komendy Rejonowej Policji [...] z raportem dotyczącym przyznania dopłaty do wypoczynku. Do raportu dołączył kopię rachunku o dokonaniu przedpłaty za wczasy latem 2008 r. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji poinformował W. H., że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta – dopłata do wypoczynku za 2008 r. nie przysługuje. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w opinii prawnej sporządzonej w Biurze Prawnym Komendy Głównej Policji, w której przedstawiono interpretację prawną § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopu policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.). Skoro policjantowi nie przysługuje prawo do urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, nie jest możliwe wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego. W dniu [...] grudnia 2014 r. ww. wniósł za pośrednictwem Komendanta [...] Policji zażalenie do Komendanta Głównego Policji "w przedmiocie nie załatwienia i nie zakończenia zgodnie z wymogami prawa wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r.". W dniu [...] stycznia 2015 r. Zastępca Dyrektora Biura [...] Komendy Głównej Policji przekazał do W. H. pismo, wskazujące, że sprawy dopłat do wypoczynku nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, z treści rozporządzenia MSWiA z dnia 4 marca 2002 r. wynika uregulowanie sytuacji prawnej ww. wprost z mocy prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. W dniu 16 stycznia 2015 r. W. H. wniósł skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż sprawa dopłaty do wypoczynku nie jest sprawą administracyjną. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż czynność wypłaty świadczeń finansowych nie następuje w formie konkretyzacji decyzją administracyjną lecz w formie równorzędnej czynności właściwego organu naliczenia i zlecenia wypłaty należnych świadczeń – czynność materialno – techniczna. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem KGP, iż organ ten nie posiada instrumentów prawnych, celem zdyscyplinowania Komendanta [...] Policji, instrumentem tym jest art. 37 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, który w zakresie regulacji, w przypadku stwierdzenia bezczynności organu nadaje organowi nadrzędnemu uprawnienia w tym zakresie, jak również wprost nakłada obowiązki dyscyplinujące na funkcjonariuszy/pracowników winnych naruszenia terminów instrukcyjnych, określonych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. W sprawie za uzasadnione uważa wskazanie, iż Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 3102/12 – postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. stwierdził, iż niezasadne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, iż Komendant Policji nie musiał wydawać decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji, jak również wskazano, że wynika, iż w przypadku spełnienia wymogów formalnych (nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze) organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., tj. wypłat dopłaty do wypoczynku. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym – wypłatę konkretnego świadczenia. Stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA – z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09). Również w zakresie administracyjnego charakteru sprawy i obowiązku stosowania się w tego typie sprawach art. 104 kpa świadczy stanowisko prezentowane przez Sąd Rejonowy [...] w wyroku z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...], gdzie stwierdzono, iż czynność wypłaty świadczeń dopłaty do wypoczynku nastąpić winna w formie czynności materialno – technicznej, a w przypadku, gdy organ dojdzie do przekonania, iż świadczenia te nie przysługują wymagalne jest wydanie decyzji administracyjnej, a ponadto, iż z dyspozycji art. 104 kpa wywieść można obowiązek wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wniesionej do organu administracji państwa. Mając na względzie powyższe, wobec bezczynności skarżonego organu i nie zmierzania do właściwego załatwienia sprawy przed nim zawisłej oraz odmowy podjęcia przez Komendanta Głównego Policji czynności w trybie art. 37 k.p.a., wniesiona skarga sądowa jest zasadna, jak i uzasadnione jest zobowiązanie orzeczeniem sądowym skarżonego organu do właściwego rozpoznania i załatwienia sprawy W. H. przed tym organem zawisłej, z uwzględnieniem prawa nabytego, jak i obowiązkiem objęcia strony właściwą ochroną i pomocą prawną obligatoryjną z przepisów ogólnych ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślił, że dopłata do wypoczynku jest przyznawana po spełnieniu określonych warunków, w szczególności policjant musi złożyć wniosek o dopłatę do wypoczynku, którego nie można złożyć wcześniej niż po dokonaniu opłaty lub przedpłaty za pobyt policjanta bądź uprawnionego członka rodziny w ośrodku wczasów albo na pobyt uprawnionego dziecka na kolonii lub obozie młodzieżowym lub na 30 dni przed dniem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego w wymiarze co najmniej 14 dni kalendarzowych, albo takiej części urlopu wypoczynkowego, którego wymiar łącznie z dotychczas wykorzystanym urlopem osiągnie wymiar 30 dni przed upływem roku kalendarzowego, za który przysługuje dopłata do wypoczynku jeżeli uprzednio nie zaszły okoliczności wymienione wcześniej. Wniosek taki nie został złożony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Komendanta [...] Policji zasługuje na uwzględnienie. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 73 ust. 6 ustawy o Policji, osobom, o których mowa w ust. 1 policjantowi i członkom jego rodziny mogą być przyznawane także inne świadczenia socjalne i bytowe. Sprecyzowanie znajduje się w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236 ze zm.). Zgodnie z § 1 wskazanego aktu prawnego, policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie pieniężne zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Paragraf 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku. Zgodnie z ust. 2, dopłatę do wypoczynku wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Policji, właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta. Z powyższej regulacji – zdaniem Sądu – wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych (nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze) organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno – technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., tj. wypłat dopłaty do wypoczynku. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym – wypłatę konkretnego świadczenia. Stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA – z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09). Zatem przyjąć należało, że przyznawanie świadczeń socjalno – bytowych policjantom ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc co do zasady nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej. Inaczej jednakże będzie w przypadku uznania przez organ, że wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do otrzymania dopłaty do wypoczynku. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję administracyjną. Stanowisko takie znajduje również pełne poparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak np. w wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 NSA podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji". Wskazać w tym zakresie należy także na wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 348/09, w którym Sąd II instancji w żaden sposób nie zakwestionował faktu, że organy rozstrzygając wniosek policjanta o przyznanie dopłaty do wypoczynku kwestię tę rozstrzygał w formie decyzji administracyjnej, właśnie w sytuacji, gdy odmawiał takiego świadczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że już sam wniosek skarżącego zainicjował postępowanie o wypłatę dopłaty do wypoczynku za rok 2008. Wszczął on bowiem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które powinno zostać formalnie zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w k.p.a. Zauważyć przy tym należy, co istotne w sprawie, że w praktyce (jak wynika z analizy akt sprawy) strona wprost w swoich pismach (raport) domagała się wypłaty dopłaty do wypoczynku lub wydania decyzji, od której mogłaby złożyć odwołanie. Odmowa natomiast dokonania czynności materialno-technicznej – jak wskazano powyżej – powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to w głównej mierze z faktu, iż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09, wyrok z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08). Za przekonujący – zdaniem NSA – należy także uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216; uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Podobnie J. Jendrośka, B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 stwierdzają, że jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej. Reasumując powyższe rozważania, w sytuacji odmowy dokonania czynności materialno – technicznej, wobec braku wyraźnie wskazanej w akcie prawnym formy wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, winna ona przybrać formę decyzji administracyjnej. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz. 51), powoduje zarazem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 850/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82). Sąd uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, ponieważ wynikała z odmiennej interpretacji przez organ przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.