II SAB/Wa 522/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] A. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Komornik przy Sądzie Rejonowym w [...} A. W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Komornika przy Sądzie Rejonowym w [...] A. W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komornika przy Sądzie Rejonowym w [...] A. W. na rzecz P. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. K. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] – A. W. (zwanego dalej: "Komornikiem Sądowym") w rozpatrzeniu jego wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wystąpił do Komornika Sądowego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ogłoszenia o licytacji nieruchomości, która odbyła się w dniu 5 października 2004 r. (sygn. akt [...]), formułując pytanie: "Gdzie (w jakim medium) i kiedy opublikowane było obwieszczenie o ww licytacji?". Jednocześnie Skarżący wniósł o udostępnienie kopii tego obwieszczenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komornik Sądowy poinformował Skarżącego, iż nie może udzielić informacji ani przesłać dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania, bowiem zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1309 ze zm.), komornik sądowy jest obowiązany zachować w tajemnicy okoliczności sprawy, o których powziął wiadomość ze względu na wykonywane czynności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej podnosząc, iż informacje o miejscu i dacie publikacji obwieszczenia stanowią informację publiczną. Oznacza to, że w odniesieniu do tych informacji nie może być mowy o obowiązku zachowania tajemnicy, a komornik ma obowiązek zawiadomić opinię publiczną. W odpowiedzi Komornik Sądowy skierował do Skarżącego pismo z dnia [...] maja 2018 r., w którym stwierdził brak podstaw do udzielenia żądanych informacji oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący wskazał Komornikowi Sądowemu, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji, wobec czego zwrócił się o przesłanie odmowy w wymaganej przepisami prawa formie. Skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., podnosząc argumenty prezentowane we wcześniejszej korespondencji kierowanej do Komornika Sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Komornik Sądowy ponownie poinformował Skarżącego, iż brak jest podstaw do udzielenia żądanych informacji i po raz kolejny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komornika Sądowego w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 12 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie go do udzielenia żądanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie; 3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił przy tym, iż postępowanie egzekucyjne, które było przedmiotem wniosku Skarżącego prowadzone było przez Komornika Sądowego – H. D.. Postępowanie to zostało zakończone i zarchiwizowane przez poprzedni organ egzekucyjny przed objęciem przez Komornika Sądowego kancelarii komorniczej. Postępowanie to należało do kategorii akt "A" archiwizacji, które przechowuje się w archiwum w okresie 10 lat. Komornik Sądowy zauważył, iż skoro okres archiwizacji tych akt upłynął, to nie posiada wiadomości o prowadzonym przez Komornika H. D. postępowaniu egzekucyjnym i nie jest w stanie przesłać jakichkolwiek dokumentów Skarżącemu, ani wskazać dokonanych przez H. D. czynności, jak również poinformować, gdzie akta sprawy (do jakiego archiwum) zostały przekazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Sąd stwierdza zatem, iż zawarty w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W ocenie Sądu, Komornika Sądowego uznać również należało za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, w świetle art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. Przemawia za tym usytuowanie instytucji komornika w systemie administracji państwowej i w polskim systemie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 20 stycznia 2004 r. o sygn. akt SK 26/03 oraz z dnia 3 grudnia 2003 r. o sygn. akt K 5/02 wskazał, że funkcje wykonywane przez komornika są funkcjami władczymi. Komornik sądowy nie jest jednak ani organem wymiaru sprawiedliwości, ani nie jest elementem struktury którejkolwiek z władz konstytucyjnych. Komornika można uznać natomiast za "władzę publiczną" w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W pojęciu "władzy publicznej" mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe i samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy pamiętać również należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że wniosek Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony w sposób określony w art. 10 ust. 1 lub art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Komornik Sądowy – do dnia wniesienia skargi na bezczynność – nie poinformował również Skarżącego – na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim organ udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają jedynie na stwierdzenie bezczynności organu w chwili złożenia skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na niepoinformowanie Skarżącego o tym, że organ nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku. Sąd nie mógł natomiast zobowiązać Komornika Sądowego do udzielenia żądanej informacji publicznej, jak tego domagał się Skarżący. Jak wynika bowiem z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę, Komornik Sądowy nie posiada żądanych przez Skarżącego informacji, wobec czego nie może ich udostępnić. Sąd miał na względzie przede wszystkim to, iż organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). Dodać tylko należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. Sąd musiał zatem poprzestać na uznaniu wyjaśnienia Komornika Sądowego, zgodnie z którym, nie posiada on akt postępowania objętych zainteresowaniem Skarżącego z uwagi na upływ okresu ich archiwizacji, jak również nie jest w stanie poinformować do jakiego archiwum zostały one przekazane. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, owo "przekroczenie" musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku Skarżącego w ustawowym terminie, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego Skarżącego. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym również to, że organ nie posiada objętych wnioskiem informacji, wobec czego nie może ich udostępnić, a jego bezczynność sprowadzała się wyłącznie do niepoinformowania Skarżącego o tym fakcie. Odnosząc się końcowo do stanowiska Komornika Sądowego, wywiedzionego w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, iż nie miała znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. okoliczność, że postępowanie egzekucyjne, którego dotyczył ten wniosek było prowadzone przez innego komornika. Skarżący skierował bowiem wniosek do Komornika Sądowego (zgodnie zresztą z informacją udzieloną mu przez Prezesa Sądu Rejonowego w [...] i to właśnie ten komornik winien zrealizować swój obowiązek informacyjny, choćby przez udzielenie Skarżącemu odpowiedzi, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Taka odpowiedź wypełniałaby – co wyżej wskazano – obowiązki nałożone na organ z mocy u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparto na art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.