II SAB/Wa 528/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w Z. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Fundacja [...] z siedzibą w Zgorzale (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła ze skargą na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (zwanego dalej: "Ministrem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżąca zwróciła się do Ministra o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi pytania: 1) powód (temat) spotkania Ministra z Prezes TK J. P. w dniu [...] maja 2018 r.; 2) która ze stron zorganizowała spotkanie (przekazała zaproszenie)?; a także poprzez przekazanie 3) kopii pism (np. zaproszenia), które poprzedzały spotkanie. Minister udzielił odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. – przekazanym drogą elektroniczną – w którym wskazał, iż przebieg spotkania nie został utrwalony, w szczególności poprzez sporządzenie protokołu czy nagrania. Organ wskazał, iż nie może przekazać informacji, która nie istnienie w sferze faktów, bowiem nie została zmaterializowana i nie jest empirycznie weryfikowalna. Jeśli zatem informacja "istnieje" np. tylko w pamięci konkretnej osoby, to informacja taka nie jest informacją publiczną. W skardze z dnia [...] sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 lipca 2018 r., wnosząc jednocześnie o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż udzielona przez organ odpowiedź była nie na temat, bowiem Skarżąca nie wnosiła o udostępnienie informacji dokumentujących przebieg spotkania, natomiast zwróciła się o materiały poprzedzające spotkanie oraz informacje dotyczące jego tematyki i osób zapraszających. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż Skarżąca myli się w interpretacji odpowiedzi udzielonej na wniosek. Organ zauważył przy tym, iż skoro poinformował Skarżącą, iż przebieg spotkania nie został utrwalony, to oznacza to jednocześnie brak możliwości podania powodu (tematu) spotkania, a co za tym idzie również udostępnienie informacji w pozostałym zakresie. Minister dodał, iż obsługujący go "Urząd" nie posiada innych informacji o spotkaniu z dnia [...] maja 2018 r. aniżeli te, które zostały przekazane w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przedmiot sporu sprowadza się natomiast do ustalenia w pierwszej kolejności tego, czy objęta wnioskiem informacja stanowiła informację publiczną. Przypomnieć należy, iż choć u.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia "informacji publicznej", wskazując jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W realiach niniejszej sprawy istotne jest również to, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot obowiązany, ale także wszystko to, co wiąże się z działaniem takiego podmiotu, w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p. tj. w zakresie spraw publicznych. Będą objęte nią zatem informacje dotyczące także zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności. W niniejszej sprawie przedmiotem żądania Skarżącej objęte zostały informacje dotyczące – ogólnie rzecz ujmując – spotkania, jakie odbyło się w dniu [...] maja 2018 r., pomiędzy Ministrem a Prezes TK J. P.. Wskazać zatem należy, iż sama okoliczność "spotkania" należy do kategorii informacji publicznej, bowiem mieści się w sferze faktów, a także dotyczy działalności organów władzy publicznej, jakimi niewątpliwie są Minister i Prezes TK. Następnie odnieść należy się do szczegółowego zakresu zainteresowania Skarżącej przedmiotowym spotkaniem, które dotyczyło dwóch kwestii: (1) powodu (tematu) spotkania oraz (2) osoby organizującej to spotkanie (zapraszającej). Stwierdzić zatem można, iż Skarżąca domagała się informacji związanych ze zdarzeniami poprzedzającymi spotkanie, dotyczącymi jego organizacji, w szczególności inicjacji, jak również zakładanym tematem (powodem) spotkania. W ocenie Sądu, również i takie informacje zaliczyć należy do informacji o charakterze publicznym, do których udostępnienia obowiązany jest podmiot zobowiązany, o ile – co wymaga szczególnego podkreślenia – jest w ich posiadaniu. Przechodząc zatem do oceny tego, czy Minister pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, stwierdzić należało, iż w tak ustalonym stanie faktycznym ocena ta musi być negatywna. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., zgodnie z którym wnioskiem Skarżącej nie były objęte informacje o charakterze publicznym, to jednak stwierdza, że organowi nie można zarzucić bezczynności. Wskazać bowiem należy, iż Minister udzielił odpowiedzi – w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – iż "przebieg spotkania nie został utrwalony", a także, że udostępniania "informacja" musi przede wszystkim "istnieć". Skoro zatem – zgodnie z oświadczeniem zawartym w tym piśmie oraz powtórzonym w odpowiedzi na skargę – żądane informacje nie istnieją, zaś samo spotkanie może "istnieć" jedynie w świadomości jego uczestników, to przyjąć należało, że organ wyczerpał swój obowiązek w udostępnieniu informacji publicznej. Wprawdzie za nieprawidłowe uznać należało to, że organ nie udzielił Skarżącej wprost odpowiedzi na zadane pytania, to jednak z jej całokształtu można wnioskować, że udostępnione informacje były jedynymi, w których posiadaniu był organ na dzień złożenia wniosku. Przy formułowaniu powyższego stanowiska Sąd miał na względzie przede wszystkim to, iż organ zobowiązany był do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). Dodać tylko należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. Sąd musiał zatem poprzestać na uznaniu wyjaśnienia Ministra, zgodnie z którym, wobec tego, iż objęte zainteresowaniem Skarżącej spotkanie nie zostało utrwalone poprzez sporządzenie protokołu czy nagrania i nie istnieją inne, dotyczące go informacje, które byłyby weryfikowalne, to dotyczy to również faktów je poprzedzających i ewentualnych informacji z tymi faktami związanych. Poza granicami niniejszej sprawy było natomiast to, czy żądane przez Skarżącą informacje powinny znajdować się w posiadaniu samego Ministra bądź urzędu go obsługującego z uwagi na prowadzone terminarze spotkań. Pamiętać jednakże należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają: terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu, które nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r. o I OSK 2914/13; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 218/18). Niejako na marginesie dodać można, iż mimo tego, że udzielona przez organ odpowiedź z dnia [...] lipca 2018 r. nie była dla Skarżącej satysfakcjonująca, to wbrew temu urzeczywistniła ona jeden z głównych celów u.d.i.p., jakim niewątpliwie jest społeczna kontrola władzy publicznej. Skarżąca uzyskała bowiem wiedzę, iż interesujące ją spotkanie odbyło się, nie zostało poprzedzone żadnym oficjalnym zaproszeniem w formie pisemnej, a także, że jego przebieg nie został utrwalony. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga i zawarte w niej wnioski nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.