II SAB/Wa 530/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. D. P. (zwana dalej także jako: "Strona"; "Skarżąca") złożyła do Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej także jako "Organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczących Wspólnoty Gruntowej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta [...] w zakresie: 1) bankowych wydruków zestawienia przepływów finansowych na koncie, którym dysponuje powołany przez Burmistrza w dniu [...].12.2019r Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta [...]; 2) bankowego wydruku zestawienia przepływów finansowych na koncie o nr [...], na które wpłynęły fundusze pomocowe przyznane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z decyzjami: [...];[...];[...]; 3) kopii pełnomocnictwa wydanego dla B. S. przez podmiot pod nazwą Wspólnota Gruntowa Miasta [...], upoważniającego ją do reprezentacji interesów, w tym do podpisania umowy z ARiMR o przyznanie płatności za 2020rok; 4) kopii złożonego pozwu sądowego o odzyskania zaległego czynszu dzierżawnego od firmy [...]. W dniu [...] lipca 2021 r. [...] Wydziału [...] - działając z upoważnienia Burmistrza [...] - udzielił Skarżącej następujących odpowiedzi na żądane informacje: "Ad.1. Burmistrz [...] nie posiada bankowego wydruku zestawienia przepływów finansowych na koncie, którym dysponuje Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta [...]. Ad.2. Burmistrz [...] nie posiada wydruku zestawienia przepływów finansowych na rachunku Wspólnoty Gruntowej Miasta [...]. Ad.3. Burmistrz [...] Zarządzeniem Nr [...] powołał Zarząd Wspólnoty Gruntowej Miasta [...], zaś z § 15 ust.1 pkt 1 statutu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej Miasta [...] wynika, że "W szczególności do zakresu działania zarządu spółki należy reprezentowanie spółki". Zgodnie z w/w zapisami w statucie - B. S. będąca członkiem zarządu oraz pełniąca funkcję skarbnika, nabyła uprawnienia do reprezentacji spółki. Ad.4. Burmistrz [...] nie posiada kopii złożonego pozwu sądowego o odzyskanie zaległego czynszu dzierżawnego od firmy [...] sp. z o. o W związku z tak udzielonymi odpowiedziami, w dniu [...] lipca 2021 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...], skargę na bezczynność Organu w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na wniosek jej z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej albowiem treść pisma, które Organ jej przesłał, nie zawiera oczekiwanej informacji na żadne z postawionych przez nią pytań. Zdaniem Skarżącej "bezproduktywność w realizacji wniosku wynika z niechęci udzielenia jej danych" przez Organ, o które zabiega. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Organu do pozyskania od Zarządu Spółki żądanych dokumentów i udzielenie Skarżącej żądanych informacji zgodnych z rzeczywistością w określonym terminie; 3. uznanie odpowiedzi na pytanie nr 3 z błędną; 4. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że załatwił sprawę w przewidzianym ustawowo terminie, zajmując stanowisko co do każdego punktu wniosku Skarżącej oraz wskazując na brak posiadania wnioskowanych dokumentów, wobec czego nie można przypisać mu bezczynności. Wyjaśnił też, że zgodnie z treścią art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Organ sprawuje nadzór nad działalnością spółki powołanej dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, jednakże z tego tytułu nie posiada "wszelkich dokumentów dotyczących funkcjonowania Zarządu i prowadzenia przez niego spraw Spółki". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle wskazanych wyżej przepisów, w sprawie bezspornym jest, że Burmistrz Miasta [...] zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Bezspornym jest także, że Organ udzielił, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi na postawione przez Wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] lipca 2020r. pytania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia czy żądane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną oraz są w posiadaniu Organu oraz czy udzielona przez Organ odpowiedź jest wiarygodna. Organ, udzielając odpowiedzi Skarżącej podniósł, że nie posiada dokumentów w zakresie pkt. 1,2 i 4 tj. bankowego wydruku zestawienia przepływów finansowych na koncie, którym dysponuje Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta [...], wydruku zestawienia przepływów finansowych na rachunku Wspólnoty Gruntowej Miasta [...] oraz kopii złożonego pozwu sądowego o odzyskanie zaległego czynszu dzierżawnego od firmy [...] sp. z o. o., gdyż ich dysponentem jest Zarząd wym. Spółki. W zakresie pkt. 3 wnioskowanej informacji podał natomiast, że zarządzeniem Nr [...] powołał Zarząd Wspólnoty Gruntowej Miasta [...] i zgodnie § 15 ust.1 pkt 1 statutu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej Miasta [...] B. S., będąca członkiem zarządu oraz pełniąca funkcję skarbnika, "nabyła uprawnienia do reprezentacji spółki". W ocenie Sądu, w ramach powyższej odpowiedzi, Organ wywiązał się w sposób prawidłowy z obowiązku udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. a odpowiedź ta, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie nosi znamion bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sąd wyjaśnia, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Warto w tym miejscu podkreślić, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo – w razie odmowy jej udzielenia – w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu. Zatem istotą skargi na bezczynność jest brak jakiejkolwiek reakcji organu na wynikające z przepisów prawa żądanie strony, co w rozstrzyganej sprawie nie występuje. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd nie ocenia prawidłowości udostępnionych przez organ informacji, ani też legalności decyzji odmawiającej ich udostępnienia, a jedynie to, czy organ obowiązany do jej udostępnienia podjął odpowiednie czynności, tj.: czy udostępnił informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia, czy poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź też, że żądanej informacji publicznej nie posiada albo czy odpowiednio zareagował w sytuacji, gdy żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. W przypadku stwierdzenia przez sąd, że organ dochował odpowiedniej czynności, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, bowiem nie ma stanu bezczynności, który wymagałby sądowej ingerencji. Jednocześnie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to więc, iż dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania, a w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę, wyjaśniając przyczyny braku dysponowania informacjami. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien, po pierwsze, w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie, twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Strona nie może bowiem domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Ponadto, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad dobrej administracji. Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniało go z zarzutu bezczynności. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia go przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., II SAB/Po 123/17, LEX nr 2398015). Zdaniem Sądu, z tak przedstawionych standardów Organ wywiązał się, gdyż udzielając odpowiedzi Skarżącej co do pkt. 1,2,i 4 wyjaśnił nie tylko, że wnioskowanych dokumentów nie posiada, ale dlaczego ich nie posiada oraz nakierował Skarżącą w czyim posiadaniu mogą one być. Jednocześnie Sąd dokonując oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada, uznał, że wyjaśnienia w tej kwestii są wiarygodne. Biorąc pod uwagę przytoczone argumenty i rozważania, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.