II SAB/Wa 533/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] października 2014 r. M. S. zwróciła się do Ministerstwa Gospodarki w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie dokumentów zawierających korespondencję (w tym e-maile) pomiędzy Komisją Europejską a polskimi władzami dotyczącą porozumień [...] w szczególności tych wysłanych przez stronę polską do T. oraz ew. otrzymanych odpowiedzi: a) dotyczące T. – dokumenty datowane na: [...], b) dotyczące C. – dokumenty datowane na: [...]. Jeśli wyżej wymienione dokumenty były przygotowane w więcej niż jednej wersji językowej, prosiła o dostarczenie wszystkich wersji. Prosiła o przygotowanie tych dokumentów w formacie pdf oraz .odt. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Ministerstwo Gospodarki Departament [...] udzielił odpowiedzi, że nie jest możliwe udzielenie M.S. wnioskowanej informacji. Żądana informacja jest chroniona przed ujawnieniem na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a tiret trzeci rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. Nr 145, poz. 43 oraz Dz. U. UE – sp.01-3-331) z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Udostępnienie żądanych przez M. S. informacji mogłoby doprowadzić do naruszenia procesu podejmowania decyzji lub doprowadzić do zdradzenia taktyki działania lub stanowiska, które mogłoby zaszkodzić relacjom z krajem trzecim. Ze względu na fakt złożenia do Komisji Europejskiej w dniu [...] lutego 2014 r. wniosku o dostęp do informacji związanej z negocjacjami C. oraz T., wniosek M.S. z dnia [...] października 2014 r. nie może być rozpatrywany w oderwaniu od odmownej decyzji podjętej wówczas przez Komisję Europejską w tym samym zakresie. Wskazano, że w oparciu o zasadę pierwszeństwa prawa unijnego wynikającą z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), ze względu na szczegółowy charakter norm prawnych zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001. Organ poinformował jednocześnie, że mając na uwadze znaczenie negocjacji handlowych, zwłaszcza negocjacji T. oraz wychodząc naprzeciw oczekiwaniom opinii publicznej, Ministerstwo Gospodarki stara się na bieżąco informować o stanie rozmów oraz o stanowisku Polski w negocjacjach. W tym celu Ministerstwo Gospodarki zamieszcza bieżące informacje na stronie internetowej oraz na odrębnej zakładce dedykowanej negocjacjom T.: http://www.mg.gov.pl oraz [...] Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. M. S. wniosła skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, poprzez naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. i wniosła o zobowiązanie organu do dokonania wnioskowanej czynności czyli udzielenia informacji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że dodatkowo Minister słusznie zauważył, że przedmiotowy wniosek był w nieco innym zakresie rozpatrywany przez Komisję Europejską. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Komisja pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (znak [...]) załączyła do przesłanego pisma bazę dokumentów odnoszących się do jej wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (plik [...]). W załączonym dokumencie wskazano, które dokumenty nie podlegają udostępnieniu poprzez określenie, że chronione są one klauzulami "EU Restricted" albo "EU Limited". Odnośnie dokumentów przekazanych przez stronę polską wyłącznie dokument z dnia [...] października 2013 r. określony został jako "Limited", natomiast w stosunku do pozostałych dokumentów strony polskiej takie ograniczenia nie zostały wskazane. W związku z powyższym powoływanie się na rozpatrzenie jej wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. przez Komisję prowadzić musi do odmiennego stanowiska, a mianowicie takiego, że dokumenty te nie stanowią informacji, do których dostęp jest ograniczony. Jako że stanowią one stanowisko władz publicznych bez wątpienia zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, szczególnie, że w piśmie z dnia [...] października 2014 r. Minister nie wskazał by skorzystał z możliwości określonej w art. 4 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, a mianowicie Minister nie zażądał od instytucji UE nieujawnienia korespondencji będącej przedmiotem jej wniosku do Ministra. Podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynnością w dostępie do informacji publicznej jest również udzielenie odpowiedzi wymijającej lub nie pełnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że udzielona odpowiedź z dnia [...] października 2014 r. zawierała informację, że żądana przez M. S. informacja nie podlega udostępnieniu i w tym zakresie stosuje się bezpośrednio rozporządzenie WE nr 1049/2001. Organ wydał decyzję i odmówił udzielenia informacji, ze względu na fakt, iż żądana informacja jest chroniona przed ujawnieniem na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a tiret trzeci rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. Nr 145, poz. 43 oraz Dz. U. UE – sp.01-3-331) z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Organ podkreślił, że w oparciu o zasadę pierwszeństwa prawa unijnego wynikającą z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) ze względu na szczegółowy charakter norm zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001. Pismem z dnia 2 października 2015 r. skarga została uzupełniona przez pełnomocnika skarżącej. W piśmie wskazano, że odpowiedź udzielona przez organ nie ma charakteru decyzji administracyjnej oraz została zawarta polemika z poglądem organu, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na względzie, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Wyjaśnić także należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Powołany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 wyrazu "jednocześnie", nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417 § 3 K.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że żądana informacja stanowi informację publiczną, której ujawnienie podlega reżimom prawnym innym niż określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., w tym przypadku przepisom rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Dodać należy, że powyższy problem był także przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2514/13, w której Sąd ten po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 716/13 w sprawie ze skargi Z. na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na wcześniejszy wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia [...] stycznia 2013 r., w postaci kserokopii wniosku o derogację dla Polski na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie tak podmiotowo, jak i przedmiotowo mają zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela przywołany wyżej pogląd. Wskazać należy, że art. 1 u.d.i.p. w ust. 2 stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że określonego rodzaju informacje mogą być udostępniane tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych szczególnych zasadach. W ww. wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2514/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pod pojęciem innych ustaw należy również rozumieć przepisy prawa unijnego, o ile znajdują się w nich stosowne regulacje dotyczące udostępniania pewnych kategorii informacji publicznych. Przepisy takie znajdują się w ww. rozporządzeniu nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Zgodnie z art. 19 ww. rozporządzenia, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Wskazać należy, że rozporządzenie jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie. W ww. wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2514/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że preambuła rozporządzenia w pkt 10 stanowi, że dla zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tyko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. Według pkt 15 preambuły, nawet jeśli ani celem, ani skutkiem niniejszego rozporządzenia nie jest zmiana przepisów krajowych dotyczących dostępu do dokumentów, z zasady lojalnej współpracy regulującej stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi wynika jednoznacznie, że państwa członkowskie powinny zadbać o to, aby nie utrudniać właściwego stosowania rozporządzenia i powinny przestrzegać zasad bezpieczeństwa przyjętych przez instytucje. Przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że odnosi się ono do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Powyższe przepisy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że otrzymywane przez Komisję Europejską dokumenty mogą być udostępniane na zasadach określonych w rozporządzeniu wówczas, gdy wniosek kierowany jest do tego organu. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym dostęp do takich dokumentów nie może być regulowany odmiennie wówczas, gdy wniosek jest kierowany do wytwórcy dokumentu, którym jest organ administracji polskiej. Sąd ten zwrócił uwagę, że ww. rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałyby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Państwa Polskiego i kierowanych do instytucji Unii Europejskiej należy do nich stosować odmienne reżimy prawne, w zależności od tego, do którego z organów skierowany zostanie wniosek o udostępnienie. Przeciwnie, powołany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych –orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2514/13. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że informacja, o udostępnienie której zwróciła się skarżąca do Ministerstwa Gospodarki jest informacją publiczną, ale podlega reżimom prawnym innym niż określone w u.d.i.p., w tym przypadku przepisom rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Wobec tego, że wnioskowana informacja publiczna, jest informacją, której ujawnienie podlega reżimom prawnym innym niż określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w tym przypadku przepisom rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, a wniosek został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, to wnioskodawca decyduje, jaką informację chce uzyskać i na jakiej podstawie. Organ, do którego jest kierowany wniosek jest związany jego treścią. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.