II SAB/Wa 536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] na rzecz M. M. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. M.M. zwróciła się do Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] m. in., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie kserokopii decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji urządzeń gazowych usytuowanych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Spółka w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. podniosła, że po przeprowadzeniu przez komórkę organizacyjną weryfikacji złożonego wniosku, stwierdzeniu właściwości miejscowej i rzeczowej oraz kwerendy zasobów archiwalnych wraz z szczegółową analizą dokumentacji formalno-prawnej zostanie udzielona stosowna odpowiedź. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2013 r. Spółka podała, że na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości [...] usytuowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...] wybudowany na podstawie: zaświadczenia o lokalizacji ogólnej nr [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 1964 r. wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wojewódzka Komisja Planowania Przestrzennego, decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 1965 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...], zezwolenia na wejście w teren znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych oraz zezwolenia na przeprowadzenie założenia ciągów drenażowych, znak: [...] z dnia [...] września 1965 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych. Tak więc, powyższy gazociąg wybudowano zgodnie z wówczas obowiązującym prawem. Ponadto poinformowała, że nie udostępnia materiałów zgromadzonych w jej archiwach, które stanowią jej własność, natomiast odpisy tych dokumentów powinny być do uzyskania w archiwach organów administracji publicznej. Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] listopada 2013 r. ponownie zwróciła się z prośbą o realizację żądania zawartego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2013 r. na powyższe Spółka podtrzymała stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] września 2013 r. W skardze z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. zarzuciła Operatorowi Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności powyższej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazała m. in. na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Podkreśliła, że dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są "zadaniami publicznymi". Zdaniem wnoszącej skargę, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazowych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Zaznaczyła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] wniosła o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka stwierdziła, że po dokonaniu szczegółowej analizy pismem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] udzieliła skarżącej żądanej informacji publicznej, a wydając tego samego dnia decyzję administracyjną odmawiającą wydania kserokopii dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...], stanowiącego własność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A., uczyniła zadość przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącą informacja w postaci kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji urządzeń gazowych na nieruchomościach, której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że to wnioskodawczyni decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chcieliby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb wynikający z u.d.i.p., a sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Samo bowiem formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń gazowniczych usytuowanych na ww. działkach w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1966/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] wynika, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w [...] wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ - SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Wobec powyższego, skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsporne jest, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w [...] nie rozpoznała wniosku M.M. o przesłanie ewentualnie istniejących kserokopii decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji urządzeń gazowych usytuowanych na działkach stanowiących własność skarżącej do dnia wniesienia skargi na jej bezczynność. Dopiero w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], doręczonym skarżącej w dniu [...] lipca 2014 r., Spółka udostępniła żądaną informację przesyłając kserokopie: zaświadczenia o lokalizacji ogólnej nr [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 1964 r. wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wojewódzka Komisja Planowania Przestrzennego, decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 1965 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] oraz zezwolenia na przeprowadzenie założenia ciągów drenażowych, znak: [...] z dnia [...] września 1965 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych (wraz z wykazem użytkowników gruntu). Ponadto poinformowała, że w piśmie z dnia [...] września 2013 r. omyłkowo wskazano na zezwolenie na wejście w teren znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych, które nie stanowiło podstawy prawnej lokalizacji przedmiotowego gazociągu. Jednocześnie w dniu [...] lipca 2014 r. wydała decyzję administracyjną znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 17 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), którą odmówiła wydania stronie kserokopii dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...] stanowiącego własność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2014 r. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, Spółka nie pozostawała już w bezczynności, skoro zrealizowała obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udzieliła odpowiedzi na żądanie skarżącej przesyłając kserokopie decyzji, na podstawie których wybudowano gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...] i jednocześnie wydała decyzję administracyjną odmawiającą wydania dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji powyżej wymienionego gazociągu wysokiego ciśnienia. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] września 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. Spółka ustosunkowała się do wniosku skarżącej, z tym, że nie udostępniła jej w żądanej formie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V P.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 P.p.s.a.).