II SAB/Wa 54/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Związku [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę M. K. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do Związku [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstu kodeksu etyki, (teoretycznie) obowiązującego członków izby w 2006 r. Jako preferowaną formę udostępnienia informacji wskazał pocztę mailową lub adres korespondencyjny W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Związek [...] poinformował M. K., że wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w związku z tym w odniesieniu do wniosku nie znajdują zastosowania przepisy tej ustawy. Niezależnie od powyższego Związek [...] poinformował wnioskodawcę, że ze względu na przepisy regulujące kwestię archiwizacji dokumentacji, nie posiada obecnie archiwalnej wersji wskazanego we wniosku dokumentu, tj. wersji obowiązującej w 2006 roku. Podkreślono również, że Związkowi [...] nie jest znany wskazany we wniosku "teoretycznie obowiązujący" kodeks etyki, a jedynie obowiązujący Kodeks Etyki [...] przestrzegany przez wszystkie [...] będące członkami [...]. W skardze na bezczynność Związku [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o zobowiązanie Związku [...] do udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r. bez dalszej zwłoki, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, obejmujących m.in. koszty wpisu, korespondencji oraz zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro zaś Związek [...] nie udostępnił tej informacji i nie wydał też decyzji odmownej, pozostaje w bezczynności, co uzasadnia wniesienie skargi. Skarżący wywodził dalej, że skoro [...] na swojej stronie internetowej opublikował późniejszą wersję kodeksu etyki, lecz twierdzi, że wcześniejsza wersja nie stanowi informacji publicznej, to zaniechanie udostępnienia żądanego dokumentu ma charakter kwalifikowany, stąd też wniosek o wymierzenie grzywny uznał za uzasadniony. Przytaczając wyroki sądów administracyjnych oraz wskazując na prawomocny, choć do chwili wniesienia skargi niewykonany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 794/19 (orzekający, że korespondencja Związku [...] z [...] jest informacją publiczną) skarżący stwierdził, że taką informacją jest kodeks etyki, który określa m.in. zasady postępowania i relacje [...] z dziesiątkami milionów klientów oraz jest narzędziem realizacji przez Związek [...] powierzonych mu prawem zadań. Skarżący zaznaczył też, że jedno z powierzonych Związkowi [...] prawem zadań zostało określone w art. 3 ustawy z dnia 31 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2019 poz. 579) - zwanej dalej u.o.i.g., zgodnie z którym izby gospodarcze kształtują i upowszechniają zasady etyki w działalności gospodarczej, w szczególności opracowują i doskonalą normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym. Wbrew zatem praktyce Związku [...], upowszechnianie zasad etyki, w tym upowszechnianie ustanowionych w tym zakresie norm, nie polega na odmawianiu im przymiotu informacji publicznej i odmawianiu dostępu do nich uczestnikom obrotu. Zdaniem skarżącego wnioskowany dokument ma także walor aktu normatywnego, które to akty, niezależnie od obowiązku ich upowszechniania, nałożonego na izby gospodarcze, są z zasady jawne i ogłaszane publicznie. Skarżący wskazał też, że wnioskowany dokument jest przyjmowany uchwałą Zarządu Związku [...] - w konsekwencji stwierdzenie, że obecnie organ ten nie posiada swojej własnej uchwały jest nie tylko sprzeczne z doświadczeniem życiowym, ale i przede wszystkim nie wpływa na obowiązki Związku [...], które wynikają z powołanych ustaw, zatem odmowa zastosowania się do obowiązków ustawowych ma charakter rażący i świadczy o działaniu zamierzonym. Uzasadniając wniosek o ukaranie Związku [...] grzywną skarżący podniósł także, że [...] (którego domeną działania jest stanowienie własnego prawa i wpływ na stanowienie prawa powszechnie obowiązującego) odmawia wykonania wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 794/19 - prawomocnego od dnia 16 lipca 2020 r. - którym Sąd zobowiązał [...] do rozpatrzenia innego wniosku w trybie u.d.i.p. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, niezbędne staje się zastosowanie środków o charakterze dyscyplinującym i wychowawczym, ponieważ Związek [...] konsekwentnie nie realizuje swoich obowiązków, określonych ustawą i wyrokami sądów, wystawiając na szwank autorytet państwa, który jako organ powinien umacniać. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Związku [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe stanowisko pełnomocnik Związku [...]podkreślił, że wbrew opinii skarżącego Kodeks Etyki [...]nie stanowi aktu normatywnego, lecz ma charakter zbioru dobrych praktyk, tj. zasad dobrej praktyki bankowej, na co wskazuje zarówno jego treść, jak i sam tytuł ("Kodeks Etyki [...] (Zasady Dobrej Praktyki [...])"). Jest to więc co najwyżej - i to też z określonymi ograniczeniami - instrument tzw. prawa miękkiego (soft law), co wynika zresztą z samej istoty funkcjonowania izb gospodarczych, przynależność do których jest dobrowolna, zaś tworzony przez nie samorząd gospodarczy nie realizuje żadnych uprawnień władczych w stosunku do zrzeszonych podmiotów. Zupełnie odrębną kwestią, nie pozostającą w związku z niniejszą sprawą, jest natomiast kwestia publikacji aktualnej wersji Kodeksu Etyki [...] na stronie internetowej [...]. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż okoliczność publikacji danej informacji na stronie internetowej prywatnego podmiotu, jakim jest [...], przesądzała o uznaniu jej za informację publiczną. Taka okoliczność nie stanowi na gruncie u.d.i.p. przesłanki świadczącej o przymiocie informacji publicznej. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, że [...] nie jest w jakikolwiek sposób prawnie zobligowany do publikacji tekstu Kodeksu Etyki [...] – czy to w wersji aktualnej, czy też archiwalnej. Zaznaczył też, że choć organy samorządów gospodarczych mają obowiązek udzielania informacji publicznej, to obowiązek ten dotyczy wyłącznie informacji mającej charakter publiczny. Tym samym nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem [...] jest informacją publiczną. Pełnomocnik [...] podniósł nadto, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma żadnego znaczenia przebieg innego postępowania toczącego się pomiędzy skarżącym, a [...]. Kierunek rozstrzygnięcia wydanego przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 794/19 nie może stanowić podstawy dla jakiejkolwiek, rzekomej analogii w procesie dokonywania oceny, czy w obecnej sprawie informacje wnioskowane przez skarżącego stanowią informację publiczną, ponieważ kategorie i charakter informacji objętych ww. wyrokiem WSA w Warszawie nie są tożsame z kategorią oraz charakterem informacji, której dotyczy obecne postępowanie. Pełnomocnik [...] podniósł przy tym, że nie rozpoczął się nawet bieg terminu do wykonania powołanego wyroku z uwagi na to że, akta sprawy nie zostały jeszcze zwrócone przez WSA w Warszawie, ponieważ nie zostało zakończone postępowanie z wniosku [...] o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od ww. wyroku. Za kompletnie nietrafiony i pozostający bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie obecnej sprawy pełnomocnik [...] uznał też argument skarżącego, że odmawiając udzielenia wnioskowanej przez niego informacji, [...] utrudnia pozasądowe rozstrzyganie związanych z umowami sporów. Pełnomocnik [...] wyjaśnił, że powoływany przez skarżącego art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych stanowi, że izba gospodarcza w szczególności może organizować i stwarzać warunki do rozstrzygania sporów w drodze postępowania polubownego i pojednawczego, zatem dotyczy uprawnienia, a nie obowiązku izby gospodarczej (czyli [...] w tym przypadku), które to uprawnienie funkcjonuje już wiele lat (poprzez Sąd Polubowny (Arbitrażowy) przy [...], czy też [...]. Pełnomocnik [...] podkreślił nadto, że w ocenie [...] dotychczasowe działania skarżącego polegające na nieustannym nękaniu [...] licznymi wystąpieniami z określonymi żądaniami (biorąc również pod uwagę brzmienie tych wystąpień) oraz wszczęciu 3 postępowań sądowoadministracyjnych mogą - przynajmniej do pewnego stopnia - nosić znamiona pieniactwa i nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Związek [...] jako organizacja samorządu gospodarczego banków działająca na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2019 r. poz. 579) należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca posługując się w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne", tego pojęcia nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (aprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt 655/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 312/15 publ. CBOSA). Związek [...] jako organizacja samorządu gospodarczego banków realizuje zadania publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych, a sposób w jaki te zadania wykonuje ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy o izbach gospodarczych, izby gospodarcze kształtują i upowszechniają zasady etyki w działalności gospodarczej, w szczególności opracowują i doskonalą normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym. W związku z powyższym należy zgodzić się ze skarżącym, że Kodeks Etyki [...] uchwalony przez Walne Zgromadzenie Związku [...] stanowi informację publiczną, gdyż dokument ten został opracowany i przyjęty w ramach realizacji przez Związek [...] zadań publicznych wynikających z ustawy o izbach gospodarczych. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. W przypadku zatem, gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. domagał się udostępnienia w trybie u.d.i.p. wersji Kodeksu [...], który obowiązywał członków Związku [...] w 2006 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Związek [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. udzielił wprawdzie błędnie odpowiedzi, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. W piśmie tym poinformowano jednak równocześnie skarżącego, że ze względu na przepisy regulujące kwestię archiwizacji dokumentów Związek [...] nie posiada obecnie wersji archiwalnej wskazanego dokumentu, która obowiązywała w 2006 r. W sytuacji, zatem gdy organ poinformował skarżącego, że nie posiada wersji archiwalnej Kodeksu [...] z 2006 r., to należy stwierdzić, iż nie pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r., należy uznać za nieuzasadniony. Odnośnie natomiast wątpliwość zgłaszanych przez skarżącego w skardze co do zgodności z prawdą informacji przekazanej przez Związek [...], że nie dysponuje wersją archiwalną Kodeksu [...] z 2006 r., to należy wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie jest władny weryfikować tego, czy podmiot zobowiązany rzeczywiście nie dysponuje wnioskowaną informacją. W razie złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją właściwe środki, w tym karne (np. przepis art. 23 u.d.i.p.), pozwalające na weryfikację tego stanowiska, jednak pozostają one poza kognicją sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w zakresie dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.