II SAB/Wa 54/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Skarżąca, zwana dalej "Wnioskodawcą", zarzuciła organowi bezczynność przy rozpatrywaniu jej wniosku z [...] listopada 2021 r o udostępnienie informacji. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Wnioskodawca zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono: - Wnioskodawca – wobec uznania, że w miejscowości P. (gmina K.) na rzece K., działka ew. [...] (własność Skarbu Państwa) znajduje się kładka pieszo-jezdna, która jest samowolą budowlaną, w bardzo złym stanie technicznym - wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1. Jaki podmiot na mocy przysługujących mu praw właściciela lub zarządcy odpowiada za stan techniczny kładki ? 2. Jaki podmiot dysponuje prawem do działań w zakresie rozbiórki, napraw, oznaczenia terenu i umieszczenia informacji o grożącym niebezpieczeństwie dla użytkowników kładki ? Proszę o dokładne określenie, w przypadku istnienia kilku oddziałów podanie konkretnego oddziału. 3. Jaki podmiot ponosi odpowiedzialność w przypadku ewentualnych strat materialnych lub uszczerbku na zdrowiu, korzystających z przedmiotowej kładki ? 4. Jakie działania zamierza podjąć Państwowe Przedsiębiorstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. w przedmiotowej sprawie, w przypadku, gdy na nim spoczywa odpowiedzialność lub na jednym podległych mu oddziałów za stan techniczny kładki pieszo-jezdnej i odpowiedzialność za poniesione szkody spowodowane złym stanem technicznym obiektu komunikacyjnego ?", - jak wynika z informacji przekazanych Wnioskodawcy przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] aktualnym administratorem cieku K. – działki ew. nr. [...] jest Przedsiębiorstwo Wodne Wody Polskie, zwane dalej "Przedsiębiorstwem", - termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku; pomimo tego podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi (skarga datowana na [...] stycznia 2022 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - odpowiedzi na wniosek organ udzielił pismem z 28 grudnia 2021 r.; skierowano je do Wnioskodawcy za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. - listem poleconym, - udzielono informacji: - działka ewid. nr. [...] z obrębu P. stanowi śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną - koryto rzeki K.; - dla rzeki K. prawa właścicielskie sprawuje Przedsiębiorstwo; - działka ewid. nr. [...] nie stanowi śródlądowych powierzchniowych wód płynących lub ich części stanowiących własność publiczną; - zgodnie z obowiązującym prawem Przedsiębiorstwo reprezentuje Skarb Państwa oraz wykonują w jego imieniu prawa właścicielskie, w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, - w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji organ poinformował ponadto, że przedmiotowa kładka stanowi infrastrukturę komunikacyjną, która nie służy do wykonywania działań statutowych Przedsiębiorstwa i nie znajduje się w jego ewidencji środków trwałych; w związku z tym nie jest upoważnione do wykonywania zadań na obiektach niewchodzących w skład administrowanego majątku Skarbu Państwa (ad. do pytania nr 1); w zakresie pytań nr 2-4 wniosku poinformowano, że nie wypełniają znamion wniosku o udostępnienie informacji publicznej - zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o informacji, - termin udzielenia Wnioskodawcy odpowiedzi był także skutkiem wystąpienia przez organ na piśmie do jednej z podległych jednostek organizacyjnych Przedsiębiorstwa - na obszarze działania której znajdują się wskazane wniosku nieruchomości wraz z urządzeniem wodnym - kładki pieszo–jezdnej; dopiero po przeanalizowaniu przez nią wniosku i przekazaniu stanowiska możliwe było udzielenie Wnioskodawcy odpowiedzi, - już pobieżna analiza żądania Wnioskodawca wskazuje, że zagadnienia wymienione w pytaniach nr 2 - 4 wykraczają poza zakres informacji publicznej określony w art. 6 ustawy o informacji; udzielenie odpowiedzi: - dotyczy informacji o obowiązujących przepisach prawa (organ w trybie dostępu do informacji publicznej nie świadczy nieodpłatnej pomocy prawnej i - zgodnie z obowiązującym domniemaniem powszechnej znajomości przepisów prawa opublikowanych w urzędowych publikatorach - nie jest zobowiązany do udzielania w tym trybie tego rodzaju informacji), - względnie sprowadzałoby się do niedozwolonego - w trybie dostępu do informacji publicznej - zastępowania właściwego organu lub Sądu do wskazywania podmiotu odpowiedzialnego za ewentualne szkody lub właściwego dla dokonania rozbiórki albo naprawy - podmiotem tego rodzaju jest, co do zasady właściciel urządzenia wodnego, lecz nie jest Przedsiębiorstwo, - trudno także przyjąć, aby organ był zobligowany do przekazywania - w trybie dostępu do informacji publicznej – wiadomości o zamierzonych działaniach względem kładki pieszo–jezdnej; jak wskazano Przedsiębiorstwo nie jest bowiem właścicielem tego urządzenia wodnego - kładka nie znajduje się w ewidencji środków trwałych, zaś - co do zasady - własność urządzenia wodnego przysługuje temu podmiotowi, który je wykonał; nie odpowiada też pojęciu "władzy ustawodawczej lub wykonawczej" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o informacji; w przedmiotowej sprawie wystarczające było tym samym poinformowanie Wnioskodawcy na piśmie, że niektóre z objętych jego żądaniem zagadnień nie stanowią informacji publicznej - w rozumieniu ustawy o informacji; nie sposób się zatem dopatrzeć bezczynności organu w tym zakresie, - organ udzielił wyczerpującej i kompletnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego; udzielenie odpowiedzi nastąpiło 28 grudnia 2021 r., zaś skargę na bezczynność opatrzono datą 7 stycznia 2022 r. (data wpływu 12 stycznia 2022 r.); w sprawie zastosowania winny znaleźć poglądy prezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2020 r (sygn. akt II OPS 5/19, dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zgodnie z jej tezami "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."; poglądy prezentowane w przywołanej powyżej uchwale znajdują także zastosowanie w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej (tak stanowisko w uzasadnieniu postanowienia o sygn. akt III OSK 7055/21 – dostępne w CBOSA), - w niniejszej sprawie wniesiono skargę na bezczynność już po udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej; okoliczność ta nie może pozostawać bez wpływu na rozpatrzenie przez sąd administracyjny wniesionego środka zaskarżenia; taka okoliczność może stanowić przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność i uzasadnia jej odrzucenie; nawet, gdyby Sąd tego poglądu nie podzielał, uzasadnionym jest oddalenie skargi na bezczynność w całości; wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy nie jest bowiem uzasadnione; Wnioskodawca otrzymał wszak odpowiedź - wobec żądania udzielenie informacji publicznej. W piśmie (k. 18) Wnioskodawca dodatkowo podniósł, że informację od organu otrzymał dopiero 15 stycznia 2022 r. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji (bądź innego podmiotu, realizującego zadania publiczne), w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności - w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle wskazaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego skierowano wniosek. Trafna jest argumentacja organu, sformułowana w odpowiedzi na skargę, gdzie wywiedziono, że żądana w pkt 2-4 informacja nie stanowi publicznej, w rozumieniu ustawy o informacji. Wobec uprzedniego, szczegółowego zreferowanie tego stanowiska, powtarzanie argumentacji w danym zakresie byłoby bezzasadne. Organ jak i całe Przedsiębiorstwo są wprawdzie - co bezsporne - podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej - wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o informacji. Pojęcie informacji publicznej dotyczy jednak zespołu danych i wiadomości, pozostających w dyspozycji podmiotu, obowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Nie obejmuje natomiast obowiązku informowania o uwarunkowaniach prawnych lub analizy określonych stanów faktycznych. W tym kontekście, także pytanie nr 1, dotyczące wskazania podmiotu odpowiedzialnego za "stan techniczny kładki" nie ma charakteru informacji publicznej, skoro do zadań Przedsiębiorstwa nie należy prowadzenie wykazu tego rodzaju urządzeń, z określeniem podmiotu odpowiedzialnego za ich utrzymanie. Stosowne dane, jakimi dysponuje organ, dotyczą stanu właścicielskiego administrowanych wód nie zaś tego, kto ponosi – w świetle przepisów - odpowiedzialność za określony stan rzeczy w ich obrębie. Tego w istocie dotyczyło natomiast pytanie nr 1. Wprawdzie organ dostarczył Wnioskodawcy informacji, pozostających pośrednio w związku z zadanym przezeń pytaniem nr 1 z przekroczenie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawa o informacji. Czynność ta wykraczała jednak poza ramy obowiązku, wynikającego bezpośrednio z ustawy o informacji. Nie sposób czynić organowi zarzutu uchybienie terminowi, skoro w sprawie nie znajdował on zastosowania. Bezzasadny był więc zarzut bezczynności w sprawie - w świetle uchybienia terminowi wyznaczonemu ustawą o informacji. Chybione są w takiej sytuacji zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia przywołanych tam przepisów prawa materialnego, zakreślających obowiązek udostępnienia informacji publicznej, w tym sformułowanych na szczeblu Konstytucji RP, jak i w ustawie o informacji, a także reguł procedowania w przypadku wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (termin danej czynności). Prowadziło to do oddalenia skargi. Sąd nie uwzględnił z kolei wniosku organu o odrzucenie skargi. Podziela on prezentowany w judykaturze pogląd, o niedopuszczalności skargi, gdy jest wnoszona po załatwieniu sprawy. W rozpatrywanym przypadku reguła ta jednak nie mogła znaleźć zastosowania. Wbrew przekonaniu Wnioskodawcy, nie zwrócił się on bowiem o udzielenie informacji publicznej. Sprawa nie mogła być więc rozpatrzona - przed wniesieniem skargi - w myśl zasad ustawy o informacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8