III OSK 7055/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/21 o odrzuceniu skargi A.G. na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił skarżącemu A.G. wniesiony wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem A.G. w dniu 21 czerwca 2021 r. złożył skargę na bezczynność Gminy [...] w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia 19 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek, a jedynie pismem z dnia 4 maja 2021 r. przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi do dnia 11 maja 2021 r. Tymczasem z dokumentów przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę (k. 25-31 akt sprawy) wynika, że A.G. udzielono kompletnej i wyczerpującej odpowiedzi na w/w wniosek, którą wysłano za pomocą poczty elektronicznej w dniu 11 maja 2021 r. na adres poczty elektronicznej wskazany przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ nie pozostawał na dzień wniesienia skargi do Sądu w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Skarga została wniesiona w dniu 21 czerwca 2021 r., a więc po upływie ponad miesiąca od załatwienia wniosku pismem z dnia 11 maja 2021 r. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem sprawa z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej została załatwiona przez organ przed wniesieniem skargi. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.G. (będący radcą prawnym) i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem pisma procesowego skarżącego z dnia 26 lipca 2021 r., w którym wskazał on Sądowi pierwszej instancji, które z elementów wniosku o dostęp do informacji publicznej zostały przez Organ zignorowane (zresztą do dzisiaj) oraz dlaczego odpowiedź z dnia 11 maja 2021 r. (jeżeli faktycznie została doręczona) nie może być uznana za "wyczerpującą", a także poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i treści odpowiedzi organu z dnia 11 maja 2021 r., co z kolei skutkowało uznaniem przez Sąd (błędnie), że organ udzielił wypowiedzi "wyczerpującej", a przez to skarga wniesiona po tym czasie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna; b) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię pierwszego z wymienionych przepisów i uznanie, iż niedopuszczalnym jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po udzieleniu "wyczerpującej odpowiedzi na wniosek pocztą elektroniczną", którego wniosku dotyczył zarzut bezczynności i w ostateczności bezzasadne odrzucenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie ani przeszkody prawne, ani faktyczne, do uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, gdyż Gmina [...] nie udzieliła wszystkich informacji wnioskodawcy, co dodatkowo zostało uwypuklone w piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2021 r. (co Sąd pierwszej instancji przeoczył); c) art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy doszło do bezczynności organu i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej do dzisiaj nie przekazał skarżącemu informacji opisanych w piśmie z dnia 26 lipca 2021 r., a stanowiących przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej; d) art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnego dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statycznego na podstawie odrębnych przepisów, w sytuacji, gdy organ dopuścił się bezczynności i strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej sumy w wysokości wskazanej w naruszonym przepisie i żądanie to powinno zostać uwzględnione przez Sąd; e) art. 200 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niezasądzenie przez Sąd pierwszej instancji zwrotu skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w sytuacji, gdy skarżący koszty takie poniósł, a skarga jako zasadna powinna zostać uwzględniona i tym samym powstał obowiązek zasądzenia tychże kosztów. 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu pełnej i wyczerpującej, a nie fragmentarycznej, "z przemilczeniami", informacji publicznej na wniosek; b) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej w skrócie "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku – poprzez ich zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nieprzedstawienie wnioskodawcy informacji opisanych w piśmie skarżącego z dnia 26 lipca 2021 r. aż do dnia dzisiejszego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniósł o niezasądzanie zwrotu kosztów postępwoania z uwagi na działanie skarżącego kasacyjnie w interesie społecznym. Ponadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, zaś w razie ewentualnego stwierdzenia bezczynności organu – uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i stwierdził, że skoro sprawa z wniosku A.G. o udostępnienie informacji publicznej została załatwiona przez organ przez udzielenie wnioskodawcy stosownych informacji w piśmie z dnia 11 maja 2021 r., a więc przed wniesieniem skargi do Sądu (21 czerwca 2021 r.), to zachodzi przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a w konsekwencji skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z przedstawionym poglądem należy się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Dodatkowo potwierdza ją brzmienie art. 21 u.d.i.p. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest uwarunkowane upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od daty złożenia wniosku. Przesłanka ta ma w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej charakter materialnoprawny. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy zasadne jest twierdzenie skarżącego o bezczynności podmiotu, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że z akt sprawy w sposób dostateczny wynika, iż A.G. udzielono kompletnej i wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek z dnia 19 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, którą wysłano w dniu 11 maja 2021 r. na adres poczty elektronicznej wskazany przez stronę. Argumentacja skarżącego przedstawiona zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w piśmie procesowym z dnia z dnia 26 lipca 2021 r., ma w tym zakresie wyłącznie charakter polemiczny. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w chwili wniesienia przez A.G. skargi na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania w/w wniosku podmiot zobowiązany udostępnił skarżącemu żądaną informację w całości. W momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał zatem tym samym w bezczynności. Ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi. Jak bowiem przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 – wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uchwała ta – w oparciu o art. 269 P.p.s.a. – pozostaje wiążąca również dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną i wbrew twierdzeniu jej autora znajduje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy organ, udzielając informacji publicznej, nie pozostaje w bezczynności, a jednocześnie nie jest przy tym wydawana decyzja administracyjna. W w/w uchwale wskazano, że zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. W rozpoznawanej sprawie usunięciem stanu bezczynności jest udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność skierowana jest zatem przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Pod pojęciem "przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi", którym posłużono się w przedmiotowej uchwale, należy rozumieć inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przesłanka ta zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem wniesienie przez A.G. skargi na bezczynność Gminy [...] po zakończeniu przez ten organ prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie argumentację zaprezentowaną w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3789/21. Nie podziela natomiast poglądu przeciwnego, zaprezentowanego w postanowieniu NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 6030/21, w którym stwierdzono, że w/w uchwała z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 nie ma zastosowania do spraw z zakresu informacji publicznej, w których sprawa załatwiana jest w drodze czynności materialno-technicznej. W literaturze prawniczej trafnie zwrócono uwagę, że stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie (M. Bogusz. Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na "historyczną" bezczynność organu administracji publicznej. Glosa do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. OSP z 2021/1/5). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Wobec powyższego należało uznać, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (odrzucenie skargi), nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które nie dotyczą zakwestionowania dopuszczalności skargi, a odnoszą się do kwestii merytorycznych, które nie były przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).