II SAB/Wa 541/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydenta Miasta L. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r., za pośrednictwem ePUAP, wystąpił do Prezydenta Miasta L. o przekazanie informacji na temat stanu faktycznego dotyczącego aktualnego oznakowania w L. miejsc parkingowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych, tj. ile z nich posiada nawierzchnię barwy niebieskiej, stosownie do zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1314) oraz czy w sposób poprawny, uwzględniający ww. nowelizację, są oznakowane wszystkie tego rodzaju miejsca będące w zarządzie Prezydenta Miasta L.. Jeżeli nadal nie wszystkie z tych miejsc są w L. oznakowane w sposób uwzględniający przedmiotową nowelizację, wniósł o przekazanie informacji na temat przyczyn powyższego oraz terminu, w jakim prace dostosowawcze zostaną ostatecznie zakończone. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zwrócił się o stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. , wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że mimo upływu ponad kwartału odpowiedź Prezydenta Miasta L. na wniosek z [...] kwietnia 2018 r. nie została udzielona. W ocenie skarżącego jest to wyjątkowo naganna postawa organu, która zarazem może wskazywać na trwanie w naruszaniu prawa w zakresie obowiązku dostosowania w przepisowym terminie oznakowania miejsc parkingowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych do nowych wymogów prawnych wprowadzonych przez Ministra Infrastruktury w 2015 roku. Temat ten jest społecznie bardzo istotny, a mimo to został przez [...] samorząd zbagatelizowany. Tym samym Prezydent Miasta L. pozostaje w ponad trzymiesięcznej bezczynności. Prezydent Miasta L., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że w dniu [...] kwietnia 2018 r. została przygotowana dla skarżącego odpowiedź na w/w wniosek, jednakże z powodu wystąpienia błędu w systemie informatycznym nie została ona skutecznie do niego doręczona. Organ pozostawał jednak w świadomości, że żądana informacja została udzielona. Po wpłynięciu skargi K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w/w temacie, zostało sporządzone pismo adresowane do skarżącego z odpowiednimi przeprosinami za zaistniałą sytuację oraz informacją o wystąpieniu w/w błędu w systemie informatycznym przy wysyłaniu odpowiedzi. Jednocześnie, wraz z pismem przekazany został skan odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. Pełnomocnik podniósł, że Prezydent Miasta L. niezwłocznie po wpłynięciu skargi, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. udzielił wymaganej prawem informacji publicznej, o którą wystąpił skarżący i jednocześnie przepraszając skarżącego, wyjaśnił zaistniałą pomyłkę. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Organ próbował w terminie ustawowym dokonać czynności, jednak odpowiedź nie dotarła do skarżącego z powodu błędu w systemie Informatycznym. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Odpowiedź dla skarżącego została bowiem przygotowana w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc w terminie ustawowym. Organ próbował udostępnić żądaną informację w dniu [...] kwietnia 2018 r., uczynił to jednak wadliwie. Ewentualna bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem błędu w systemie informatycznym. Organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi, gdy powziął informację, że wnioskodawca nie otrzymał żądanej informacji na wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r., wystosował odpowiedź na wniosek wraz z przeprosinami. Z tego względu organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i była zasadna w chwili jej wniesienia. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, 1370 i 2451 oraz z 2018 r. poz. 650) zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny także w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Prezydent Miasta L. jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). W świetle powyższego żądanie udostępnienia informacji dotyczących oznakowania miejsc parkingowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych stanowi żądanie udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Powyższe nie było w sprawie kwestionowane. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L., Sąd stwierdził, że była ona zasadna w chwili jej wniesienia. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. W związku z tym, że wniosek wysłany został przez wnioskodawcę do organu w niedzielę przyjąć należało, że wniesiony został on w poniedziałek [...] kwietnia 2018 r. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu [...] maja 2018 r. Organ nie rozpatrzył wniosku w tym terminie. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że Prezydent Miasta L. przygotował w tym terminie odpowiedź (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r.), jednakże nie została ona wysłana do wnioskodawcy (na skutek wystąpienia błędu w systemie informatycznym) nie stanowi o rozpatrzeniu wniosku na gruncie u.d.i.p. Nie było tym samym podstaw do oddalenia skargi. W związku z tym, że odpowiedź na wniosek udzielona została wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia tego wniosku. W związku z tym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność ta nie miała jednakże w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nieudostępnienie w ustawowym terminie żądanej informacji spowodowane było błędem systemu informatycznego. Podkreślił, że odpowiedź na wniosek przygotowana została już [...] kwietnia 2018 r., jednakże nie została skutecznie doręczona o czym informację organ uzyskał z treści skargi na bezczynność. Z akt sprawy nie wynika, aby brak rozpatrzenia wniosku w terminie był celowym działaniem organu nakierowanym na pozbawienie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Po wpłynięciu do organu skargi Prezydent Miasta L. zweryfikował swoje wcześniejsze działania i rozpatrzył wniosek udostępniając żądaną informację przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Z tych względów brak było podstaw, aby bezczynności organu przypisać w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę stan faktyczny tej sprawy Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.