II SAB/Wa 552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] marca 2018 r. 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] marca 2018 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r. l.dz. [...] W. Z. został poinformowany, iż Komisja - powołana decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie powołania komisji i określenia zasad udzielania płatnych urlopów dodatkowych policjantom pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia - dokonała oceny i negatywnie zaopiniowała wniosek Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Antyterrorystycznego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o przyznanie mu płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjanta za rok 2017. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. zatytułowanym "odwołanie" W. Z. wniósł do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], o "(...) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mi 13 dni płatnego urlopu dodatkowego o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3a w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. (...)". Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - § 12 ust. 1 pkt 3a w zw. z § 12 ust 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282), poprzez stwierdzenie przez Komisję braku warunku zawartego w ww. przepisie w zakresie pełnienia służby, przez co najmniej 80 godzin w miesiącu, - art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego elementu decyzji jakim jest pouczenie strony o możliwości i trybie złożenia odwołania oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i jego skutkach. Wskazane wyżej odwołanie, jak wyjaśnił organ, zostało potraktowane jako skarga wniesiona w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), dalej: "k.p.a." i w tym trybie było procedowane. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. W. Z. wniósł do Komendanta Głównego Policji "zażalenie (ponaglenie) na bezczynność organu" w rozpoznaniu odwołania z dnia [...] marca 2018 r. Następnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. W. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie nierozpatrzenia odwołania od "decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r. l.dz. [...]" wnosząc o: 1) zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wydania decyzji obligującej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do przyznania płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia; 2) rozstrzygnięcie kwestii przyznania mu dodatkowego urlopu płatnego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia za 2017 r.; 3) uchylenie w całości decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] mające istotny wpływ na wynik sprawy; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał: "(...) do dnia dzisiejszego nie otrzymałem pomimo wymogu wynikającego z art. 37 § 5 kpa rozpatrzenia wniesionego zgodnie z przepisami kpa zażalenia. W związku z tym oraz przytoczonymi argumentami merytorycznymi wnoszę jak w sentencji oraz o rozstrzygnięcie kwestii przyznania mi płatnego urlopu dodatkowego i stwierdzam, że skarga jest w pełni zasadna (...)". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że sporne "odwołanie" rozpoznawał w trybie postępowania skargowego, o czym skarżący został poinformowany m.in. pismem z dnia [...] lipca 2018 r. l.dz. [...]. Podniósł również, że istotą uregulowanych w dziale VIII k.p.a. skarg jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem. Zatem rozstrzygnięcie takiej skargi nie następuje w drodze decyzji, lecz zawiadomienia, nie mającego charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlegającego kontroli instancyjnej. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem; możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 k.p.a.); możliwość zastosowania trybu i określonego w art. 239 k.p.a., który stanowi, iż w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś przepis art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Mając na względnie powyższe organ stwierdził, że skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sprawy z rozdziału VIII k.p.a. nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Za pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu nadesłał do akt sprawy m.in. poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma Przewodniczącej Komisji - p.o. zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr KWP [...] z dnia [...] maja 2018 r. l.dz. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie powyższy warunek formalnoprawny został spełniony, bowiem pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Głównego Policji "zażalenie (ponaglenie) na bezczynność organu" w rozpoznaniu odwołania z dnia [...] marca 2018 r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak było podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji polegająca na nierozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia [...] marca 2018 r., nie zaś sprawa z rozdziału VIII k.p.a. Przedmiot zaskarżenia należy zatem do właściwości sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania z dnia [...] marca 2018 r., a zatem czy organ w sposób procesowy ustosunkował się do ww. środka zaskarżenia, czy też zaniechał podjęcia tej czynności w ustawowym terminie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem odwołania skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. było pismo Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r. informujące o rezultacie oceny wniosku o udzielenie skarżącemu dodatkowego urlopu za służbę pełnioną w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Skarżący, co należy podkreślić, traktował ww. pismo z dnia [...] marca 2018r. jako decyzję administracyjną wydaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], o czym świadczy zarówno oznaczenie skarżonego aktu dokonane w ww. odwołaniu, jak i wnioski procesowe sformułowane przez skarżącego w jego treści. Wobec powyższego, organ administracji, do którego wpłynęło ww. odwołanie, powinien rozpoznać je merytorycznie (art. 138 k.p.a.), albo wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Każdej z tych czynności procesowych organ powinien dokonać w terminie miesiąca, stosownie do wymogu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika jednak aby do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia [...] sierpnia 2018 r., organ dopełnił tego obowiązku. Nie wydał bowiem ani postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, ani rozstrzygnięcia załatwiającego merytorycznie ww. odwołanie. Biorąc zatem pod uwagę, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, brak było podstaw do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Stan bezczynności organu ustał jednak przed datą wyrokowania, bowiem w dniu [...] września 2018 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania z dnia [...] marca 2018 r. od pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr KWP [...] z dnia [...] maja 2018r. l.dz. [...]. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Sąd nie miał również podstaw by umorzyć niniejsze postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została bowiem w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (v. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 p.p.s.a. utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Powyższy pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16 (publ. CBOSA). Sąd nie stwierdził, aby stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W rozpatrywanej sprawie, zestawiając datę złożenia odwołania z datą wydania postanowienia Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, a także mając na względzie stanowisko organu (choć błędne), że przedmiotowa sprawa dotyczy trybu skargowego z rozdziału VIII k.p.a. i nie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie można uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wadliwej kwalifikacji odwołania skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. nie można rozpatrywać w kategorii rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych. Końcowo, mając na względzie wnioski skarżącego sformułowane w skardze, zauważyć należy, że Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, może badać jedynie tę sprawę i dokonać oceny, czy organ podjął stosowną czynność procesową oraz czy uczynił to w ustawowym terminie. Poza zakresem kognicji Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje zaś ocena merytorycznego stanowiska organu co do kwestii objętej odwołaniem z dnia [...] marca 2018 r. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.