II SAB/Wa 553/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z [...] września 2024 r. K.N. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] kwietnia 2024 r. w zakresie udostępnienia wszczętego jego skargami z [...] marca 2024 r., [...] kwietnia 2024 r. i [...] kwietnia 2024 r. akt (wszelkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania skargowego dotyczącego działalności jednego z podmiotów leczniczych) z wyłączeniem fragmentów zawierających dane osobowe innych osób. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że w odpowiedzi z [...] maja 2024 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ poinformował, że nie przysługuje mu dostęp do akt w trybie K.p.a., nie odnosząc się jednak do kwestii dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W zakresie odrzucenia skargi podał, że skarżący składając skargę przez profil e-PUAP nie podał adresu elektronicznego, adresu zamieszkania ani adresu do doręczeń. Ponadto nie załączył dowodu uiszczenia wpisu sądowego, a złożone ponaglenie zostało przesłane mailowo tego samego dnia co skarga, a zatem nie miał możliwości zajęcia w tym przedmiocie stanowiska. Odnosząc się zaś merytorycznie do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wniosek z [...] kwietnia 2024 r. oprócz nazwy "wniosek o udostepnienie informacji publicznej" nie zawierał w treści wskazania w jakim trybie i na jakiej podstawie skarżący zwrócił się o udostępnienie dokumentacji z postępowania skargowego w sprawie skargi na działanie świadczeniodawcy, a zatem wniosek nie spełniał wymogów formalnych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. Organ zaznaczył, że postępowanie skargowe nr [...] powadzone przez [...]OW NFZ w [...] toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2009 r. Nr 52 poz. 417), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5 poz. 46), przy odpowiednim stosowaniu przepisów K.p.a. Ewentualny wgląd w dokumentację niniejszej sprawy lub jego odmowa, odbywają się w oparciu o przepisy wyżej wskazanych aktów prawnych, nie zaś w trybie u.d.i.p. Organ nie miał podstaw by traktować maila skarżącego jako wniosek złożony w trybie u.d.i.p., ani informować stronę o powodach nierozpatrzenia żądania w trybie tej ustawy. W odpowiedzi na maila, którą organ udzielił [...] maja 2024 r. (ponowionej [...] września 2024 r.) poinformowano skarżącego o negatywnym rozpoznaniu jego prośby w oparciu o odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a., właściwe dla postępowań skargowych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/O1 234/22 stwierdzono, że: "Należy odróżniać żądanie dostępu do akt sprawy od żądania dostępu do informacji publicznej. Przepisy K.p.a. regulujące procedurę załatwiania skarg, nie przewidują możliwości dostępu do akt postępowania skargowego. Do postępowania skargowego nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów". W kontekście powyższej tezy należy podkreślić, że judykatura dokonała precyzyjnej wykładni przepisów Działu VIII K.p.a., wskazując na brak prawa dla uczestnika postępowania skargowego do wglądu do akt tego postępowania. Powyższa wykładnia znajduje zastosowanie dla postępowań skargowych wszczynanych przed organami NFZ, jako że podstawą prawną ich prowadzenia są odpowiednio stosowane przepisy Działu VIII K.p.a., skonkretyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, a przepisy szczególne oraz wewnętrzne regulacje NFZ nie stanowią inaczej. Zaznaczył, że informacje, które chciał skarżący uzyskać, tj. dokumenty i dowody z toczącego się postępowania skargowego stanowią zbiór materiałów, nie zaś konkretną informację publiczną. W powyżej powołanym orzeczeniu wskazano, że: "Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania skargowego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów". Z wyroku tego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien się odnosić do sfery faktów. Ogólnikowe żądanie dokumentów dotyczących postępowania nie wskazuje zaś, o jakie konkretnie informacje wnioskodawca się zwraca. Skarżący nie może oczekiwać, że organ ma się domyślić jakich dokumentów i dowodów się domaga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.935) – dalej jako P.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2931/16, z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/15, z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 503/15, z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 88/13). Stosownie do treści art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów kontroli nie jest zasadna. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, iż Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...], do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, bowiem zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. reprezentującym państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Sporne w sprawie pozostaje natomiast to, czy przedmiotem żądania wniosku jest informacja publiczna. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismami z [...] marca, [...] i [...] kwietnia 2024 r. wniósł do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skargi na podmiot świadczący usługi medyczne finansowane ze środków publicznych. Przedmiotowe skargi zostały rozpoznane w trybie Działu VIII K.p.a. i Kierownik Działu Skarg i Wniosków [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z [...] kwietnia 2024 r. został poinformowany o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych skarg. Następnie w korespondencji mailowej z Kancelarią [...] OW NFZ z [...] kwietnia 2024 r. skarżący sfomułował wniosek "o udostępnienie mi wszelkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w toku rozpatrywania moich skarg z dnia [...].03, [...].04 i z dnia [...].04.2024 r. z wyłączeniem fragmentów zawierających dane osobowe innych osób". Pismem z [...] maja 2024 r. skarżący został poinformowany, iż uczestnik postępowania skargowego nie ma prawa wglądu do akt tegoż postępowania, bowiem w postępowaniu skargowym rozpatrywanym na podstawie Działu VIII nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a. Z powyższych ustaleń wynika, iż skarżący nie oparł swego żądania na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego organ (w rozumieniu niniejszego postępowania) był uprawniony do wyjaśnienia wnioskodawcy, że jako skarżący w zainicjowanym przez siebie postępowaniu nie jest uprawniony do przeglądania akt postępowania skargowego. Żądanie skarżącego zmierzało bowiem do ustalenia w jaki sposób i w oparciu o jakie środki dowodowe jego skargi złożone w trybie skarg i wniosków (Dział VIII K.p.a.) zostały załatwione. Mają powyższe na uwadze należy zwrócić uwagę na odmienności trybu dostępu do akt sprawy od dostępu do informacji publicznej. Słusznie organ wskazał, iż przepisy K.p.a. regulujące procedurę załatwiania skarg nie przewidują możliwości dostępu do akt postępowania skargowego. Do postępowania skargowego (Dział VIII K.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym rozstrzygnięciem, ale zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11). Podkreśla się, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym w tego rodzaju sprawach niedopuszczalne jest ogólnie skarżenie bezczynności, także w udostępnieniu akt postępowania skargowego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 29 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 22/22). Inną kwestię stanowi natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie akt postępowania skargowego. Przy czym wnioskodawca nie musi powoływać podstaw prawnych swego żądania, byleby z treści wniosku wynikało o udostępnienie jakich informacji wnioskuje. To do podmiotu obowiązanego należy ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji publicznej i czy może zostać w trybie przepisów u.d.i.p. zrealizowany. Akta postępowania skargowego mogą zawierać informacje publiczne, ale w trybie u.d.i.p. można żądać udostępnienia jedynie konkretnych informacji wynikających z akt skargowych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy sporny wniosek z [...] kwietnia 2024 r. dotyczy dostępu do zbioru dokumentów (wszelkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie), a nie o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący niewątpliwie zażądał dostępu do zbioru dokumentów. Nie wskazał bowiem konkretnie określonej informacji. Przedmiotem wniosku stało się umożliwienie udostępniania akt sprawy. Akta sprawy tymczasem składają się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem, że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. W aktach takich na ogół znajduje się wiele materiałów, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej i które nie odnoszą się do ich działalności. Zasadnie zatem żądanie udostępnienia przez organ akt sprawy jako zbioru dokumentów (dokumentów i zgromadzonych w sprawie dowodów) nie zostało uznane za skutecznie wniesiony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt l OPS 7/13). Skoro zatem w sprawie nie została spełniona przesłanka przedmiotowa stosowania przepisów u.d.i.p., to nie można czynić organowi skutecznego zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2024 r. oraz udzieloną [...] maja 2024 r. odpowiedź, nie można uznać działania organu za sprzecznego z prawem czy nagannego, skoro w wymaganym terminie udzielił odpowiedzi ten wniosek, zaś przedmiot żądania wykluczał rozpoznanie wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. Tym samym Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...] nie dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2024 r. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, oddalając skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).