II SAB/Wa 555/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej J.P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2017 r. J. P. zwróciła się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Urzędu Miasta S., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", o udzielenie następujących danych: 1) daty (roku) wyjazdów delegacji oficjalnych miasta S. do miast partnerskich i zaprzyjaźnionych oraz przyjazdu do S. delegacji zagranicznych z miast partnerskich i zaprzyjaźnionych w latach od daty nawiązania współpracy do końca 2016 r. wraz ze wskazaniem przyczyny/powodu wyjazdu/przyjazdu delegacji, 2) wykazu przedsięwzięć realizowanych z danym miastem partnerskim/zaprzyjaźnionym wraz z podaniem roku realizacji danego przedsięwzięcia, 3) wykazu projektów dofinansowanych ze środków zewnętrznych (krajowych i zagranicznych) realizowanych we współpracy z danym miastem partnerskim/zaprzyjaźnionym wraz ze wskazaniem tytułu projektu, okresu realizacji oraz źródła i wysokości dofinansowania, 4) czy Urząd Miasta S. pomaga organizacjom pozarządowym i innym instytucjom w nawiązaniu kontaktów z innymi instytucjami i organizacjami w miastach partnerskich i zaprzyjaźnionych, 5) w 2004 r. S. realizowały projekt "Wspólna Europa", w 2013 r. "Sąsiedzi - obywatele Europy: demokratyczni, aktywni, kreatywni" a w 2014 r. "Europejskie standardy w rozwoju partycypacji społecznej Miasta S. i miast partnerskich". Było to realizowane z programu Europa dla Obywateli. Jaki był koszt tych projektów oraz wysokość dofinansowania z UE, 6) w 2008 r. podczas Dni S. zorganizowano m.in. seminarium miast partnerskich WE ARE THE EUROPE: P. Rejon W. i S. dla Europy, K. i W. - ku przyjaźni. Czy przedstawiciele tych miast wzięli faktyczny udział w tym seminarium? K. był wówczas w S., 7) czy cokolwiek zostało kiedykolwiek realizowane w ramach współpracy z K., 8) kwot jakie miasto S. przekazało Stowarzyszeniu [...] na akcję "[...]" w poszczególnych latach, w których akcja była organizowana w S. Od kiedy miasto S. bierze w niej udział. Wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie powyższych informacji na adres emaliowy lub skrzynkę EPUAP. W dniu [...] września 2017 r. Urząd Miasta S. przesłał wnioskodawczyni sprawozdanie dotyczące współpracy miasta S. w ramach programu UE "Town twinning" za 2007 r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2017r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wnosząc o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżąca podniosła, że wniosek z dnia [...] września 2017 r. jest kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej skierowanym do Urzędu. We wniosku tym ponowiła pytania z wniosku z dnia [...] maja 2017 r., na które dotychczas nie otrzymała odpowiedzi, a dodatkowo poprosiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wysokości kosztowej konkretnych projektów realizowanych w ramach funduszy unijnych oraz wysokości ich dofinansowania z programów UE, podejmowanych przez miasto S. przedsięwzięć z partnerskim miastem K. ([...]) oraz wskazanie kwot, jakie miasto S. przekazało Stowarzyszeniu [...] na akcję "[...]" w poszczególnych latach jej organizacji na terenie tego miasta. Skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta S. mimo terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zobowiązującego go do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, terminu tego ponownie nie dotrzymał. Niewątpliwie zatem Prezydent Miasta S. pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Skarżąca nie otrzymała bowiem ani wnioskowanej informacji publicznej, ani pisma, z którego wynikałyby powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji (art. 13. ust. 2 u.d.i.p.). Skarżąca zaznaczyła również, że w dniu [...] września 2017 r. przeprowadziła rozmowę telefoniczną z naczelnikiem Gabinetu Prezydenta Miasta, który - jak stwierdziła - wyraził swoją dezaprobatę dla idei ustawowej możliwości składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jak również dla prowadzonego przez skarżącą badania naukowego. Naczelnik Wydziału został w trakcie tej rozmowy poinformowany o złożeniu drugiego wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy użyciu platformy EPUAP (z dnia [...] września 2017 r.). W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, brak udzielenia przez Urząd jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek był "działaniem zamierzonym, celowym i popełnionym z pełną premedytacją". Powołując orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca podkreśliła, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony przez podmiot zobowiązany bądź poprzez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź poprzez odmowę jej udostępnienia w formie decyzji odmownej, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. W niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta S. nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań w ustawowym terminie. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o umorzenie postępowania, bowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazał, iż odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia [...] września 2017 r. zostały skarżącej przesłane za pismem z dnia [...] października 2017r. znak: [...], w którym wyjaśniono przyczyny opóźnienia w przekazaniu żądanych informacji. Organ zaznaczył, iż przekroczenie terminów miało związek z pożarem archiwum zakładowego, w wyniku którego uległa zniszczeniu dokumentacja prowadzona przez Referat Promocji i Kontaktów Zagranicznych. Udzielenie odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania wymagało szczegółowej analizy zachowanych materiałów elektronicznych i dokumentacji fotograficznej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżąca w mailu z dnia [...] października 2017 r. potwierdzającym otrzymanie pisma z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] wskazała, że nie wnosi uwag do przesłanych informacji. Można zatem stwierdzić, że stanowią one wyczerpującą odpowiedź na pytania postawione we wniosku z dnia [...] września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "informacja publiczna" to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, publ.: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Prezydent Miasta S. jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku - informacje na temat działań Miasta realizowanych w zakresie współpracy partnerskiej z innymi miastami oraz udziału w projektach wspólnotowych - posiada walor administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 5 lit. c u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany przez skarżącą do Urzędu Miasta S. za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] września 2017 r., zatem termin do jego rozpoznania - zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - upłynął z dniem [...] września 2017 r. Organ nie podjął w tym terminie działań mających na celu rozpoznanie wniosku. Nie poinformował również o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że odpowiedź na wniosek została przesłana skarżącej za pismem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], w którym wyjaśniono przyczyny opóźnienia w przekazaniu żądanych informacji. Skarżąca w dniu [...] października 2017 r. potwierdziła otrzymanie ww. pisma z dnia [...] października 2017 r. i wskazała, że nie wnosi uwag do przesłanych informacji. Z powyższego wynika, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu [...] września 2017r., Prezydent Miasta S. pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącej z dnia [...] września 2017 r. Z tego względu Sąd, stosując art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Prezydent Miasta S. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Jednocześnie Sąd nie uznał, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność organu nie ma postaci kwalifikowanej. Wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia [...] września 2017 r. z uchybieniem 14 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednak - jak wyjaśnił w piśmie z dnia [...] października 2017 r. - miało to związek z pożarem archiwum zakładowego, w wyniku którego uległa zniszczeniu dokumentacja prowadzona przez Referat Promocji i Kontaktów Zagranicznych. Zatem udzielenie odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania wymagało szczegółowej analizy zachowanych materiałów elektronicznych i dokumentacji fotograficznej. Ponadto zaznaczyć należy, że wniosek skarżącej obejmował pytania o wysokim poziomie szczegółowości, a udzielenie wyczerpującej odpowiedzi wymagało przeanalizowania dokumentacji źródłowej sprzed wielu lat. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. miało charakter rażący, a zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z zamierzonego, lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organ z mocy ustawy. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, określony w ww. przepisie środek dyscyplinujący powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem - jak już wyżej wskazano - organ do dnia wyrokowania udzielił skarżącej wyczerpującej odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia [...] września 2017 r. Zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 4 sentencji wyroku.