II SAB/Wa 556/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [....] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan M. K. (skarżący) w dniu 17 czerwca 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej funkcjonariuszy publicznych zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii poprzez wypełnienie załączonej tabeli z podaniem imion i nazwisk osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej oraz zajmowanych stanowisk i komórek organizacyjnych Ministerstwa oraz poszczególnych składowych miesięcznego wynagrodzenia (w wysokości ustalonej na dzień złożenia wniosku). Tabela zawierała następujące rubryki: L.p., imię i nazwisko, nazwę komórki organizacyjnej, zajmowane stanowisko, wysokość wynagrodzenia zasadniczego, wysokość dodatku funkcyjnego, wysokość dodatku za wieloletnią pracę, wysokość dodatku służby cywilnej, wysokość dodatku specjalnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał podstawę prawną z ustawy o służbie cywilnej dotyczącą elementów składowych wynagrodzenia zasadniczego osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Wskazano też minimalne, średnie i maksymalne wynagrodzenia dyrektorów i zastępców dyrektorów zatrudnionych w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii. Wskazano także, że dodatek służby cywilnej i dodatek specjalny nie stanowią elementów składowych wynagrodzeń. Dnia [...] lipca 2021 r. Skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej przesłał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na adres służbowy pracownika Skarżonego organu, z którego otrzymał pismo w sprawie wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. przekazane [...] czerwca 2021 r. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Pan M. K. wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2021 r. Wskutek bezczynności organu zarzucił mu naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Wobec powyższego wnosił o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. zgodnie z jego treścią; 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii udzielając odpowiedzi na wniosek nie wskazał ani imion i nazwisk osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej zatrudnionych w tym Ministerstwie, nazw komórek organizacyjnych i zajmowanych funkcji oraz ich wynagrodzeń zasadniczych, dodatków za wieloletnią pracę oraz dodatków funkcyjnych. W odpowiedzi zupełnie pominięto osobę zajmującą wyższe stanowisko w służbie cywilnej, jaką zgodnie z ustawą o służbie cywilnej jest także Dyrektor Generalny Ministerstwa. Reasumując zdaniem skarżącego organ udzielił odpowiedzi na informacje nie będącą przedmiotem wniosku. Doszło więc do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność" Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r., gdyż przesłana przez organ odpowiedź nie dotyczy informacji, których skarżący się domagał. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są natomiast m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do wydania decyzji. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. Wraz z powołanym orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z treścią art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. również, czego nie kwestionował organ, żądana informacja stanowi informacje publiczną. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w każdym przypadku informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego (osoby sprawującej funkcję w organach władzy publicznej) stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne i tym samym stanowi informację publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Co do zasady wydatkowanie środków publicznych, w tym na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, jest jawne. Wynika to nie tylko z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z ogólnej zasady transparentności wydatkowania środków publicznych. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Katalog z art. 115 § 13 k.k. ma bowiem charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA: z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14; z 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14). Przypomnieć należy, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega wątpliwości, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r, czy też, jak twierdzi skarżący, organ udzielił odpowiedzi na informacje nie będące przedmiotem wniosku. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował wniosek skarżącego udzielając jedynie ogólnej odpowiedzi na temat kształtowania się wynagrodzenie funkcjonariuszy publicznych zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej zatrudnionych w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii, gdy tymczasem skarżący domagał się konkretnych informacji z rozbiciem na poszczególnych funkcjonariuszy publicznych wskazanych z imienia i nazwiska oraz rozbiciem ich wynagrodzenia na poszczególne składniki i wskazaniem nazwy komórki organizacyjnej a także zajmowanego stanowiska. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że, wprawdzie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek w ustawowym 14-dniowym terminie, ale zajęte stanowisko i jego argumentacja były nieprawidłowe, gdyż nie odnosiło się bezpośrednio do treści wniosku. Reasumując zdaniem Sądu Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisów u.d.i.p. nie rozpoznał wniosku. Wobec powyższego, Sąd uwzględnił skargę w całości. Działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w wyznaczonym terminie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ błędnie zinterpretował wniosek skarżącego. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych i koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a..