II SAB/Wa 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.) Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zwróciła się do Prezydenta W. o udostępnienie kopii pism, wniosków oraz wszelkiej korespondencji właścicieli lub inwestorów, skierowanej do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego W. przed przyjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. lub po jej przyjęciu w odniesieniu do nieruchomości objętych ww. projektem w zakresie inspirowania prac planistycznych dotyczących tego obszaru, z zastrzeżeniem, że nie chodzi o wnioski lub uwagi, o których mowa odpowiednio w art. 17 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Spółka wskazała też, że ewentualnie prosi o potwierdzenie, iż takich wystąpień nie było lub miały formę ustną. Zaznaczyła przy tym, że wnosi o udostępnienie ww. dokumentów w jak najszybszym terminie drogą elektroniczną, podając stosowny adres poczty elektronicznej i kontakt telefoniczny. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent W. poinformował Spółkę, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), wnioski, pisma i wszelka korespondencja właścicieli lub inwestorów nie ma cech dokumentacji urzędowej, stanowi bowiem dokumentację prywatną, która nie jest informacją publiczną, w rozumieniu tej ustawy. W dniu [...] marca 2012 r. A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zaznaczyła, że organ pozostaje w zwłoce, bezzasadnie odmawiając żądanym przez nią informacjom waloru informacji publicznej. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakreślonym przez Sąd terminie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r., będącym odpowiedzią na skargę, Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żądana przez Spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej. W wykonaniu wezwania Sądu z dnia [...] kwietnia 2012 r., Prezydent W. przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. przekazał korespondencję wewnętrzną Urzędu W., świadczącą o braku wniosków lub pism właścicieli i inwestorów w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. oraz informującą, że w 2008 r. radni Dzielnicy W. złożyli wniosek o przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego w rejonie ul. [...], a także, iż Komisja Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wnosiła o podjęcie prac nad planem dla całej Dzielnicy W. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. podtrzymała swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze, podnosząc, że pisma czy wnioski właścicieli i inwestorów dotyczące przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. mieszczą się w sferze realizacji zadań publicznych Prezydenta W., co oznacza, że stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 102/12 oddalił skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej, przyjmując, że żądana przez Spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. powyższy wyrok uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2311/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, pisma, wnioski i inna korespondencja właścicieli i inwestorów dotycząca projektu planu zagospodarowania przestrzennego, mająca wpłynąć na jego kształt, jest informacją publiczną, w rozumieniu tego przepisu, jako że stanowi informację o projektowaniu aktów normatywnych, a plan zagospodarowania przestrzennego w systemie źródeł prawa stanowi akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego "wiążącym" wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem Sąd pozostaje w pełni związany wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2311/12. Zastosowanie się do niej w niniejszej sprawie przez rozpoznający ją Sąd służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24). W wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2311/12 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 102/12 i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), pisma, wnioski i inna korespondencja właścicieli i inwestorów dotycząca projektu planu zagospodarowania przestrzennego, mająca wpłynąć na jego kształt, jest informacją publiczną, w rozumieniu tego przepisu, jako że stanowi informację o projektowaniu aktów normatywnych, a plan zagospodarowania przestrzennego w systemie źródeł prawa stanowi akt prawa miejscowego. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Skoro Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku przesądził zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem do oceny Sądu pozostawił jedynie zasadność zarzutu bezczynności Prezydenta W. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, czyli niezwłocznie, jednak nie później, niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Choć Prezydent W. przed wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2311/12 – co do zasady – mylnie twierdził, że wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] stycznia 2012 r. nie dotyczy informacji publicznej, to jednak – pomimo zakwalifikowania żądanej przez Spółkę informacji do kategorii pojęciowej "informacji publicznej" – z akt administracyjnych wynika, że w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. nie było pism, wniosków i innej korespondencji właścicieli i inwestorów, co oznacza, że żądana przez Spółkę informacja publiczna nie została wytworzona w zakresie będącym przedmiotem jej zainteresowania. W wykonaniu wezwania Sądu z dnia [...] kwietnia 2012 r., Prezydent W. przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. przekazał bowiem korespondencję wewnętrzną Urzędu W., świadczącą o braku wniosków lub pism właścicieli i inwestorów w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. oraz informującą, że w 2008 r. radni Dzielnicy W. złożyli wniosek o przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego w rejonie ul. [...], a także, iż Komisja Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wnosiła o podjęcie prac nad planem dla całej Dzielnicy [...]. Przekazany Sądowi materiał dowodowy stanowi oświadczenie organu. Oświadczenia organu, zawarte w pismach kierowanych do strony czy Sądu, mają walor dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, które wskazywałyby na istnienie innych dokumentów, których skarżąca się domaga, Sąd nie ma powodów, by kwestionować prawdziwość oświadczeń Prezydenta W. We wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca żądała udostępnienia kopii pism, wniosków oraz wszelkiej korespondencji właścicieli lub inwestorów, skierowanej do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego W. przed przyjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. lub po jej przyjęciu w odniesieniu do nieruchomości objętych ww. projektem w zakresie inspirowania prac planistycznych dotyczących tego obszaru, z zastrzeżeniem, że nie chodzi jej o wnioski lub uwagi, o których mowa odpowiednio w art. 17 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wobec jednoznacznego określenia treści wniosku, informacja organu o tym, że w 2008 r. radni Dzielnicy W. złożyli wniosek o przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego w rejonie ul. [...], a także, iż Komisja Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wnosiła o podjęcie prac nad planem dla całej Dzielnicy W. pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi. Prezydent W., odmawiając żądanej przez Spółkę informacji przymiotu informacji publicznej, jakkolwiek pozostając w błędzie w tym zakresie, jak również przekazując jej pismo z dnia [...] stycznia 2012 r., będące odpowiedzią na jej wniosek, nie poinformował jej wówczas, że nie istnieją pisma, wnioski i inna korespondencja właścicieli i inwestorów, gdyż nie uznając ich za informację publiczną, nie czuł się zobowiązany do podjęcia czynności w celu sprawdzenia ich istnienia. Choć organ powinien to wtedy uczynić w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2311/12, to jednak odmienna ocena wnioskowanej informacji, prezentowana przezeń, a negująca publiczny charakter tego rodzaju korespondencji, tłumaczy jego procedowanie, które na dzień wniesienia skargi wskazuje na istnienie zwłoki. Wprawdzie Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Tą okolicznością, która ma w rozpoznawanej sprawie znaczenie prawne, jest fakt, iż Spółka powzięła informację o braku pism, wniosków i innej korespondencji właścicieli i inwestorów z przekazanej jej odpowiedzi Prezydenta W. na skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 102/12. Toteż informacja o braku żądanej przez Spółkę informacji została stronie przekazana, co czyni zbędnym podejmowanie rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., jako że jego rozpatrzenie sprowadzałoby się w istocie do udzielenia takiej samej informacji, jaka została zawarta we wspomnianej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Natomiast zakres informacji o tym, że w 2008 r. radni Dzielnicy W. złożyli wniosek o przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego w rejonie ul. [...], a także, iż Komisja Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wnosiła o podjęcie prac nad planem dla całej Dzielnicy W. może być przedmiotem nowego wniosku Spółki, zważywszy że jej wniosek z dnia [...] stycznia 2012 r. był precyzyjnie określony i dotyczył jedynie pism, wniosków i innej korespondencji właścicieli i inwestorów. Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednak stwierdzona przez Sąd bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo organu z dnia [...] stycznia 2012 r., zawierające odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r., wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez organ, a nie na lekceważenie skarżącej czy też celowe wprowadzanie jej w błąd. W myśl cyt. art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest tym samym uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli po wniesieniu skargi strona uzyskała odpowiedź na jej wniosek, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem zawarta w odpowiedzi na skargę kasacyjną informacja o braku żądanej informacji publicznej wypełnia informacyjny obowiązek organu. Skoro zatem w toku postępowania, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, informacja o braku żądanej informacji publicznej została Spółce przekazana, postępowanie sądowe w tej części stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prezydenta W. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.