II SAB/Wa 560/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D.J. na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej protokołów odbiorów prac w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w [...] dopuściły się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. w części dotyczącej udostępnienia dokumentacji przetargowej nr [...], 3. stwierdza, że bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w [...] na rzecz D. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pan D. J. (zwany dalej Skarżącym) wniósł skargę na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (zwane dalej spółką/PKP PLK SA/organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwanej dalej u.d.i.p.). Skarżący wskazał, że dniu [...] kwietnia 2021 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sprawie systemu SD1P i monitoringu na stacji [...] linii nr [...] w zakresie dokumentacji związanej z realizacją zamówienia. W dniu [...] czerwca 2021 r. PKP PLK SA wezwało Skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez odpowiedź na pytanie jakie konkretnie dokumenty należy rozumieć przez stwierdzenie "dokumentacja związana z realizacją zamówienia". W uzupełnieniu wniosku w dniu [...] czerwca 2021 r. wskazał, że wnosi o udostępnienie: 1. SWiZ wraz z załącznikami, 2. Oferty Wykonawców wraz z załącznikami, które zostały złożone w przedmiotowym postępowaniu, 3. Protokołu postępowania o udzielenie zamówienia wraz z załącznikami, 4. Umów podpisanych przez Wykonawców wraz z załącznikami, 5. Protokołów odbioru robót. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał osobiste zapoznanie się dokumentacją. Jego zdaniem jest to informacja publiczna i podlega udostępnieniu we wnioskowanym trybie. Podniósł, że dniu [...] lipca 2021 roku otrzymał pocztą elektroniczną odpowiedź PKP z dnia [...] lipca 2021 roku, w której wskazano, że dokumentacja związana z wykonaniem umowy nie stanowi informacji publicznej. Zauważył, że PKP PLK SA nie podało konkretnej podstawy prawnej dlaczego dokumentacja związana z wykonaniem umowy nie stanowi informacji publicznej. PKP PLK SA nie określiło również jakich konkretnie dokumentów nie udostępni. Wskazał, że do dnia złożenia niniejszej skargi żądana dokumentacja będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie została udostępniona. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Zauważył, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka PKP Polskie Linie Kolejowe jest organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że w tej sprawie chodzi o inwestycję ze środków publicznych, której wartość liczona będzie w milionach złotych, stąd konieczne jest zapewnienie pełnej transparentność całego procesu oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków budżetowych jest kluczowe w demokratycznym państwie prawa. Wobec powyższego wnosił o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., 2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wnosiła o oddalenie skargi. Podniosła, że pismem z [...] lipca 2021 r., [...] poinformowała Skarżącego o możliwości zapoznania się z dokumentacją przetargową oraz umową w Zakładzie Linii Kolejowych w [...]. Jednocześnie w/w pismem poinformowano Skarżącego, że dokumentacja związana z wykonaniem umowy nie stanowi informacji publicznej. Podniesiono, że zgodnie ze stanowiskiem SN wyrażonym w uchwale z 17 grudnia 2010 r. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego kończy się z chwilą zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Spółka uznała, że jeżeli wniosek nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, brak jest podstaw do wydania decyzji lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność PKP PLK SA w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej opisanej we wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r., tj. w zakresie: 1. SWiZ wraz z załącznikami, 2. Oferty Wykonawców wraz z załącznikami, które zostały złożone w przedmiotowym postępowaniu, 3. Protokołu postępowania o udzielenie zamówienia wraz z załącznikami, 4. Umów podpisanych przez Wykonawców wraz z załącznikami, 5. Protokołów odbioru robót. Skarga na bezczynność, została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że PKP PLK SA z siedzibą w Warszawie wykonując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi trzeba przede wszystkim wskazać, że istota sporu pomiędzy stronami w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny sposobu postępowania organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 14 kwietnia 2021 r. Wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do PKP PLK SA, który to podmiot zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim byłby on dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p. PKP PLK SA posiada podmiotowość publicznoprawną związaną z wykonywaniem powierzonych jej zadań publicznych, a wobec tego jest ona zobowiązana do rozpoznania kierowanych do niej wniosków w trybie przepisów u.d.i.p. Wymaga przy tym podkreślenia, że w doktrynie przyjmuje się, iż z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, iż adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w związku z tym obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Komentarz do art. 4, uwaga 6, LEX online). Odnosząc się do żądania Skarżącego należy zauważyć, że pismem z [...] lipca 2021 r., [...]; PKP PLK SA poinformowała Skarżącego o możliwości zapoznania się z dokumentacją przetargową oraz umową. Jednocześnie poinformowano Skarżącego, że w celu przejrzenia dokumentacji przetargowej opisanej w pkt. 1-4 wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. należy się zwrócić do Zakładu Linii Kolejowych w [...]. Organ wskazał Skarżącemu adres Zakładu, będącego jednostką organizacyjną Spółki. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że w sytuacji gdy PKP PLK SA nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać PKP PLK SA do jej udzielenia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p). Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej w formie żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, to w ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, i wskazaniem podmiotu, który taką informację posiada, stanowi realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W analizowanym przypadku spółka tej informacji udzieliła przekraczając terminy zakreślone w u.d.i.p., co czyni skargę w tym zakresie zasadną. W tym miejscu należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1265/16, w którym wskazano, że przepis art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 19, poz. 177 zm. zwanej dalej Pzp) stanowi, iż umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępnie do informacji publicznej. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 69/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Op 109/07. Należy zauważyć, że w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2020 ze zm.), ustawodawca stwierdził, że do umów w sprawie zamówienia publicznego zawartych przed 1 stycznia 2021 r., - stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy poprzedniej ustawy Pzp. Umowa w przedmiotowej sprawie została zawarta w roku 2019 i zastosowanie do niej mają przepisy poprzednio obowiązującej ustawy oraz wyżej powołane orzecznictwo. W ocenie Sądu stanowisko PKP PLK SA, że objęte wnioskiem Skarżącego protokoły odbioru robót systemu SWiZ i monitoringu na stacji [...] linii nr [...] nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym nie powinny zostać udostępnione przez PKP PLK SA, jest błędne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru żądanej informacji, wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że tego rodzaju informacją jest w szczególności informacja dotycząca sposobu i trybu realizacji zadań publicznych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym organy gminy) w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., jak również dotycząca danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Dodać przy tym należy, że taki przymiot posiadać będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, ale również takie dokumenty, które podmiot ten używa do realizowania powierzonych mu zadań, nawet w sytuacji, gdy nie pochodzą one wprost od niego, a pozostają jedynie w jego posiadaniu. Tym samym przyjąć należy, że wobec braku zamkniętego katalogu informacji publicznych, o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji i jej treść. W świetle przedstawionych powyżej unormowań, nie ulega zatem wątpliwości, iż objęte wnioskiem Skarżącego protokoły odbioru robót stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym powinny zostać udostępniony przez PKP PLK SA, w sytuacji, w której Spółka byłaby w posiadaniu tego rodzaju dokumentu. Udostępniając żądaną informację Spółka powinna dokonać analiz w trybie opisanym w art. 5 u.d.i.p. Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, należało uznać, że złożony w rozpoznawanej sprawie przez Skarżącego wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie spełniał wszelkie wymogi przewidziane w u.d.i.p. i podmiot, do którego został skierowany (PKP PLK SA) był zobowiązany rozpoznać przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Niemniej jednak analiza okoliczności sprawy, w odniesieniu do przywołanych powyżej przesłanek przemawiających za stwierdzeniem bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, prowadzi do konstatacji, iż na dzień złożenia skargi do Sądu, jak i w dacie orzekania przez Sąd, PKP PLK SA pozostawała w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, PKP PLK SA odpowiedziała Skarżącemu na przedmiotowy wniosek, ale tylko w zakresie pytań od 1 do 4, wskazując, iż dokumentacja znajduje w oddziale Spółki w [...]. W świetle powyższego stwierdzić należało uznać, że PKP PLK SA wobec niezałatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r., pozostawała w stanie bezczynności i stan ten występował nadal w chwili orzekania przez Sąd, a w związku z tym konieczne było zobowiązanie tego podmiotu do załatwienia sprawy – stosownie do powyższych wskazań – we wskazanym przez Sąd terminie w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że PKP PLK SA dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r., przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II i III sentencji wyroku. W ocenie Sądu, bezczynność w rozpoznaniu wniosku Skarżącego nie wynikała bowiem z oczywistego naruszenia przepisów u.d.i.p., lecz była spowodowana mylną interpretacja przepisów. Tym samym mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nierozpoznanie wniosku Skarżącego przez PKP PLK SA nie było działaniem zamierzonym ani też nie miało na celu utrudnienie Skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Stosownie natomiast do art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie IV sentencji wyroku, zasądzając od PKP PLK SA na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, odpowiadającą wysokości kwoty uiszczonego wpisu od skargi na bezczynność.