II SAB/Wa 561/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E.B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku E.B. z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz E.B.kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2021 r., E. B., dalej: "wnioskodawczyni" i "skarżąca", skierowała do Wójta Gminy [...], dalej: "organ" wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci opracowania pt. "Ocena sytuacji finansowej Gminy [...] w latach 2012-2020 wraz z prognozą budżetu Gminy [...] na lata 2021-2033". W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy [...] przekazał wnioskodawczyni skan umowy o dzieło [...] zawartej na opracowanie dzieła pt. "Ocena sytuacji finansowej Gminy [...] na lata 2012-2020 wraz z prognozą budżetu Gminy [...] na lata 2021-2033" wraz z aneksami nr 1 i nr 2. Następnie, uzupełniając odpowiedź pismem z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował, że ww. dokument jest dokumentem wewnętrznym i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 23 lipca 2021 r. wnioskodawczyni skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r., wnosząc o zobowiązanie organu do jego załatwienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca stwierdziła, że treść opracowania "Ocena sytuacji finansowej Gminy [...] w latach 2012-2020 wraz z prognozą budżetu Gminy [...] na lata 2021-2033", stanowi wiedzę o sprawach publicznych. Nie jest to dokument wewnętrzny, który dotyczy wewnętrznego funkcjonowania Urzędu Gminy. Zdaniem skarżącej, ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Uważa, że przedmiotowe opracowanie taką informację stanowi. Zwróciła uwagę, że wnioskowany dokument został opracowany ze środków publicznych i powinien być udostępniony w trybie dostępu do informacji publicznej każdemu obywatelowi, w myśl zasady transparentności działań administracji publicznej. Podniosła, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2021 r. Wójt Gminy [...] przesłał jej skan umowy wraz z dwoma załącznikami, czyli "coś" o co wcale nie wnioskowała. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że wnioskowany dokument nie stanowi informacji publicznej. Podał, że opracowanie pt. "Ocena sytuacji finansowej Gminy [...] w latach 2012-2020 wraz z prognozą budżetu Gminy [...] na lata 2021-2033" jest dokumentem, który powstał na zlecenie Gminy [...] dla celów wewnętrznych z przeznaczeniem do analizy przez organ sytuacji finansowej Gminy [...] oraz dla podjęcia ewentualnych działań w tym zakresie. Dokument ten jest opinią własną ekspertów z zakresu finansów publicznych i nie był skierowany w żadnym wypadku na zewnątrz. Ma charakter konsultacyjny, pomocniczy. Nie jest też elementem akt żadnej z prowadzonych przez organ spraw, jak również nie został wyekspediowany do podmiotu trzeciego. Dokument ten służy zgromadzeniu informacji i niezbędnych materiałów oraz uzgodnieniu poglądów i stanowisk w przedmiocie sytuacji finansowej Gminy [...]. Opracowanie to nie odnosi się wprost do żadnych przyszłych działań i zamierzeń Wójta Gminy [...]. Ma jedynie charakter poznawczy i służy wyłącznie poszerzeniu wiedzy. Zdaniem organu, dokument ten nie stanowi informacji publicznej i winien być kwalifikowany jako dokument wewnętrzny. Jest to bowiem ekspertyza zewnętrzna, obejmująca swym zakresem analizy, poglądy oraz wnioski ich twórców, stanowiąca pewien proces/etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie organizacji urzędu. Nie wyraża on jednak stanowiska organu, a tym samym pozbawiony jest jakiegokolwiek waloru oficjalności. Wójt Gminy [...] zwrócił uwagę na fakt, że organ w procesie podejmowania rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu, spowodowałoby wkroczenie w zakres, który nie ma charakteru oficjalności. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...], Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.", stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność organu, w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p., polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W sprawie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 16 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Z powyższego wynika, że podmiotem władzy publicznej jest samorząd terytorialny, który uczestniczy w jej sprawowaniu (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV.), a zatem jest również zobowiązany do udzielania informacji publicznej. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżąca była, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Wójt Gminy [...], jako organ wykonawczy gminy, który reprezentuje gminę na zewnątrz, stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 26 ust. i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.) dalej: "u.s.g.", jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Zdaniem Sądu, informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje bowiem uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc bezspornie również informacja o sytuacji finansowej gminy. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku, którym dysponują organy władzy publicznej (pkt 2 lit. f), o zasadach funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych (pkt 2 lit. a) oraz o majątku publicznym, rozumianym szeroko (pkt 5). Art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi istotne uzupełnienie zasady jawności wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gospodarka finansowa gminy jest jawna, a na mocy ust. 3 tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek informowania mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych. Żądany dokument dotyczy niewątpliwie gospodarki finansowej gminy, która obejmuje procesy związane z gromadzeniem środków publicznych, ich rozdysponowaniem oraz gospodarowaniem majątkiem. Praktyka działalności samorządu terytorialnego ze względu na fakt dysponowania zasobami publicznymi, zarówno finansowymi, jak i majątkowymi narzuca konieczność systematycznego monitorowania dysponowania tymi zasobami oraz oceny racjonalności prowadzonej gospodarki finansowej. Opracowanie pt. "Ocena sytuacji finansowej Gminy [...] w latach 201202020 wraz z prognozą budżetu Gminy [...] na lata 2021-2033" stanowi niewątpliwie analizę kondycji finansowej Gminy i dostarcza informacji o jej przeszłej i obecnej sytuacji majątkowej i finansowej oraz efektywności działalności, co pozwala także określić jej możliwości rozwojowe. Przeprowadzona przez podmiot zewnętrzny ocena dostarcza również danych o potencjalnych zagrożeniach, które mogą skutkować pogorszeniem sytuacji finansowej samorządu. Wskazane powyżej elementy przesądzają o charakterze publicznym żądanej informacji, do uzyskania której wnioskująca uprawniona była nie tylko z mocy ustawy, ale również z mocy zapisu art. 61 Konstytucji RP. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] nie załatwił wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego Sąd w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. Organ bowiem prowadził korespondencję ze skarżącą i uzasadnił zajęte w sprawie stanowisko. Zaś w pkt 3 wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów postępowania, niezbędnych do dochodzenia praw, Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy.