II SAB/Wa 569/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Fundacja "[...]" (skarżąca, wnioskodawca) w związku z wieloma zapytaniami właścicieli jednoosobowych działalności gospodarczych w przedmiocie zmian w zakresie naliczania składki zdrowotnej - na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) dalej u.d.i.p., zwróciła się do Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "1. Szczegóły programu "Polski Ład" zaprezentowanego w dniu 15/05/2021r., a dokładnie punktu tego programu dotyczącego ujednolicenia poboru składki zdrowotnej dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą w stosunku do osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenie, a mianowicie: a/ jak ma wyglądać dane ujednolicenie składek zdrowotnych (proszę o szczegółowy opis), dlaczego dane składki mają być nieodliczalne od dochodu. b/ jak powyższe zmiany mają się prezentować w stosunku do jednoosobowych działalności gospodarczych będących na ryczałcie czy też karcie podatkowej, gdzie nie ewidencjonuje się dochodu, a jedynie przychód? c/ jak powyższe zmiany mają się prezentować w stosunku do jednoosobowych działalności gospodarczych będących na ogólnych zasadach? Co w przypadku gdy wskazana działalność gospodarcza osiąga strat? Jak wówczas będzie wyliczana składka zdrowotna. d/ Co w przypadku osób niepełnosprawnych prowadzących działalność gospodarczą, które to już z samej niepełnosprawności mają utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej, są mało atrakcyjni na rynku usług i produktów, a wyższa danina na składkę zdrowotną może spowodować upadek tych firm? Czy są przewidziane jakieś wyłączenia? (wskazujemy , że osoby niepełnosprawne dochód z prowadzenia działalności gospodarczej najczęściej przeznaczają na swoje leczenie) e/ Jakie założenia programu są w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą przy jednoczesnej pracy na umowę o prace? Czy w takim przypadku wskazana osoba, która prowadzi działalność i wykonuje pracę z tytułu umowy o pracę zobowiązania będzie również do opłacania podwójnych składek, w tym też składki wyliczonej od dochodu w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej?". Powyższe informacje w ocenie wnioskodawcy należy potwierdzić ze wskazaniem dokumentu, na podstawie którego wywodzi się daną odpowiedź. Wnioskodawca wnosił również o przesłanie wszelkich konsultacji międzyresortowych, z organizacjami pozarządowymi i związkami pracodawców, społecznych i innych (o ile wskazane konsultacje odbyły się), a nadto wszelkich dokumentów dotyczących wnioskowanej informacji (np. Konsultacji Ministerstwa z Zakładek Ubezpieczeń Społecznych). Nadto wniósł o przesłanie projektu zmian dotyczących wnioskowanej informacji. Skarżąca wnosiła o udostępnienie powyższych informacji poprzez ich przesłanie pocztą elektroniczną na podany powyżej adres. W piśmie z [...] maja 2021 r. wskazano, że Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii nie jest właściwe do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i sugeruje zwrócenie się w powyższej kwestii do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z [...] maja 2021 r. skarżąca wezwała Ministerstwo do udostępnienia wnioskowanych informacji. Podkreśliła, że "(...) za tworzenie projektów ustaw jak również za ich procedowanie (przyjęcie) jest odpowiedzialny Sejm w połączeniu z Ministerstwami, albowiem właśnie Sejm jest ciałem ustawodawczym, zgodnie z występującym w Polsce podziałem władzy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonuje jedynie zgodnie z prawem zapisy prawne wprowadzonych ustaw odnoszących się do przedmiotu działalności Zakładu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest ciałem ustawodawczym.". Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotową ustawę w telewizji przedstawili członkowie rządu, a za jej wdrożenie jest odpowiedzialne Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii. Pismem z [...] maja 2021 r., znak: [...], poinformowano, że Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii nie posiada wnioskowanych informacji. Pismem z [...] maja 2021 r. skarżąca niezwłocznie wezwała pana Ministra J. G. do usunięcia naruszenia prawa i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżąca zaznaczyła, że doszło do poświadczenia nieprawdy w dokumencie mającym znaczenie prawne, a przykładem poświadczenia nieprawdy i posiadania wskazanych informacji przez Ministerstwo są wypowiedzi medialne pana Ministra J. G. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], wskazano, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie pozostaje w bezczynności, bowiem nie jest zobowiązany do podjęcia czynności w niniejszej sprawie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 547/14: "Nie pozostaje bezczynnym podmiot, który wprawdzie nie podejmuje działań, ale podaje, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku". Jednocześnie wyjaśniono, że "Polski Ład" jest programem politycznym podpisanym przez prezesów partii politycznych tworzących koalicję rządową, czyli Prawo i Sprawiedliwość, Solidarną Polskę Z. Z. i Porozumienie J. G.. Zaznaczono również, że Pan J. G. składał podpis pod programem "Polski Ład" jako Prezes Porozumienia J. G. Podkreślono, że złożony przez skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł więc dotyczyć wyłącznie założeń politycznych programu "Polski Ład", a nie istniejących już projektów ustaw. Co więcej, zauważono, że przesłane pismo stanowiło wniosek o interpretację nieistniejących jeszcze przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11: "Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej.". Wskazano, że niezależnie od powyższego, w ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył kwestii regulowanych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) oraz ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1220 ze zm.), minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w ustawie, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych w odrębnych przepisach do kompetencji innego organu. W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wniosek dotyczył spraw objętych działami administracji rządowej zdrowie oraz zabezpieczenie społeczne (por. art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej). Podkreślono, że wobec braku w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii projektów ustaw, które były przedmiotem wniosku skarżącej, a mających realizować w przyszłości program polityczny pod nazwą "Polski Ład", tj. punktu tego programu dotyczącego ujednolicenia poboru składki zdrowotnej dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą w stosunku do osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia, w sprawie nie doszło do poświadczenia nieprawdy. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazano, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie pozostawał w bezczynności, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie znajdywało podstaw prawnych w świetle stanu faktycznego sprawy. W dniu [...] lipca 2021 r. do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wpłynęła skarga na bezczynność, datowana na [...] lipca 2021 r., w której skarżąca zarzuciła naruszenie: "1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania wskazanej dyspozycji, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.". Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z [...] maja 2021 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołano się na konferencję prasową Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, która odbyła się w dniu [...] maja 2021 r. Na konferencji tej wskazano, że umowy zlecenia nie będą zlikwidowane, natomiast zlikwidowana zostanie prawdopodobnie od 1 stycznia różnica, jeżeli chodzi o oskładkowanie umów zleceń i umów o pracę. Podkreślono również, że część organizacji pracodawców uważa, że tego typu wyrównanie składek społecznych w przypadku umów zleceń jest niezbędne dlatego że, po pierwsze zapobiega to takim sytuacjom, które [...] wiele osób odczuło w czasach pandemii, a po drugie, prowadzi to do równości szans, jeżeli chodzi o konkurencję na rynku. Odnosząc się do zaproponowanej w Polskim Ładzie możliwości odliczenia od podatku 7,75 proc. z 9- proc. składki zdrowotnej, J. G. oświadczył, że jego ugrupowanie przyjęło do wiadomości tę propozycję koalicjantów, ale od początku uzgodniło, że będą towarzyszyć temu ulgi dla klasy średniej. Wskazał, że szczegółowe analizy w tej kwestii ma przygotować Ministerstwo Finansów. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że nie posiadał żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wniosek skarżącej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), tj. do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii. Zdaniem Sądu, udzielona przez organ odpowiedź w odniesieniu do wniosku skarżącej wskazująca, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji, gdyż organ takich informacji nie posiada, jest jasna i wyczerpująca i została udzielona w terminie nie przekraczającym 14 dni zgodnie z art. 13 u.d.i.p., gdyż wniosek w niniejszej sprawie wpłynął do organu w dniu [...] maja 2021 r., a odpowiedź na wniosek została udzielona w dniu [...] maja 2021 r. ze wskazaniem, że organ, do którego zwróciła się skarżąca nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zasugerowano zwrócenie się w tej sprawie do ZUS. Odpowiedź powyższa została następnie doprecyzowana w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., gdzie wskazano, że organ nie posiada przedmiotowych informacji. Skarżąca w żaden sposób nie podważyła skutecznie tego twierdzenia. Nie budzi wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej rodzi po stronie dysponenta tej informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej wskazanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, to w ocenie Sądu zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, wyłącza możliwość postawienia skutecznego zarzutu bezczynności. Nie można zobowiązać organu do udzielenia informacji, której nie posiada, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Sąd zaznacza, że nie jest władny do zweryfikowania poprawności twierdzenia organu o nie posiadaniu informacji, których dotyczył wniosek skarżącej z [...] maja 2021 r. Skarżąca jednak nie wykazała, że organ faktycznie dysponował danymi objętymi wnioskiem, gdyż w ocenie Sądu sam fakt powołania się na wypowiedź Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...]2 maja 2021 r. nie przesądza jeszcze o istnieniu regulacji prawnych dotyczących zagadnień wskazanych w tym wystąpieniu. Niezależnie od powyższego - jedynie końcowo - należy podkreślić, że niezadowolenie strony z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Najistotniejsze jest to, że odpowiedź na wniosek skarżącej została udzielona w trybie zgodnym z ustawą. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a..