II SAB/Wa 57/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. M. P., w dniu [...] listopada 2020 r. skierował do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) zwanej dalej: "u.d.i.p." wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej działalności Rady [...] w sprawie projektu ustawy chroniącej dzieci przed pornografią. Wnioskodawca poprosił o przesłanie wszystkich protokołów ze spotkań Rady [...] oraz udzielenia odpowiedzi na jakim etapie są prace na projektem Stowarzyszenia [...]. Organ w dniu [...] listopada 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z § 1 zarządzenia nr 37 Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie powołania Rady [...] jest ona organem opiniodawczo-doradczym Ministra, tzn. wewnętrznym gremium działającym na jego rzecz. Protokoły z posiedzeń Rady [...] nie są kierowane do innego podmiotu, lub składane do akt sprawy – stanowią dokument wewnętrzny, a nie dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto wnioskodawca został poinformowany, że Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej prowadzi analizy związane z projektem ustawy chroniącej dzieci przed pornografią. Został powołany zespół ekspercki z dziedziny nowych technologii oraz ochrony prywatności, który spotkał się kilkakrotnie i planowane są kolejne spotkania. Brak jest dokumentu określającego plan prac zespołu. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi, że naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), pkt 4c i ust. 2 oraz art. 19 u.d.i.p. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że naruszył art. 6 k.p.a. i art. 13 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 2) wymierzenie organowi grzywny; 3) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r.; 4) zasadzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie ewentualnie w przypadku jej uwzględnienia o niewymierzaniu organowi grzywny. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 30 listopada 2020 r. oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze odmawiając im zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: " p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., omawiana kontrola dotyczy również bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Badając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Minister Rodziny i Polityki Społecznej jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Sporne w sprawie jest, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 tej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi pozostawanie w bezczynności. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, dostępny - jak wszystkie orzeczenie powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem (...). Przekonanie skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności nie ma uzasadnionych podstaw. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że stan bezczynności występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też nie poinformuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2223/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreśla się również, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14, publ. w CBOSA). Zgodzić należy się organem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy, co w świetle powyższych uwag wyklucza możliwość uznania jego bezczynności. Słusznie wprawdzie uważa skarżący, że pojęcie informacji publicznej o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. powinno być interpretowane w możliwie szerokim zakresie. Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (P 25/12 opubl. w ZU OTK nr 8A/2013, poz. 122), według którego pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zbieżne z tym stanowisko zajmuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym uważa się, że Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot, ale również tych, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest bowiem jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyroki NSA z 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kluczowe dla kwalifikacji informacji publicznej jest zatem, aby zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dotyczyła "sprawy publicznej", przez co należy rozumieć problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Jak się bowiem podkreśla, ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W wyroku z dnia 5 października 2017 r. (I OSK 3255/15 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Zdaniem NSA wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności tj. takiej aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowania określonych interesów i celów publicznych. W tym zakresie nie mieści się działalność podmiotu związana z jego wewnętrzną organizacją (wyrok NSA z 3 marca 2017 r. I OSK 1163/15 opubl. w CBOSA). Jakkolwiek zatem Minister Rodziny i Polityki Społecznej, jako organ administracji państwowej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i informacją taką jest informacja o jego działalności, nie oznacza to jeszcze, że każdy przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery niezwiązanej z działalnością organu, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach prowadzonej przez niego sprawy. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu obowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. W przeciwieństwie do dokumentu urzędowego którym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, przez dokument wewnętrzny rozumie się taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu, ale nie przesądzające o kierunkach jego działania. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11; 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13 wszystkie opubl. w CBOSA). Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14). Do tego rodzaju dokumentów należy zaliczyć protokoły z posiedzeń Rady [...]. Protokoły te nie zawierają bowiem danych publicznych, a dokumentują jedynie aktywność organu związaną z wewnętrzną organizacją jego funkcjonowania i mają walor wyłącznie organizacyjny i porządkowy. i stanowi narzędzie pracodawcy w zakresie kierowania sposobem wykonywania pracy. Słusznie zatem organ pisemnie poinformował skarżącego, że żądane informację nie stanowią informacji publicznej Wbrew natomiast przekonaniu skarżącego organ nie miał podstaw do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji. Przewidujący taką możliwość art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udostępnienia. Zachowanie przez organ formy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji nie mającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji odmownej, jak sugeruje skarżący, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest publiczną, jest niedopuszczalne. Pogląd ten od dawna jest prezentowany w orzecznictwie (wyrok z dnia 5 lipca 2017 r. I OSK 2693/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Z powyższych względów Sąd uznał skargę za niezasadną, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa za nietrafne. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.