II SAB/Wa 578/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 października 2014 r. 1. stwierdza, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego B. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. K. złożył w dniu [...] października 2014 r. do Departamentu Ochrony Klientów Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat wniosków i zaleceń pokontrolnych nałożonych przez Komisję Nadzoru Finansowego na P. S.A. W sprawie dostosowania przez P. S.A. Polis na życie typu J do art. 245 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Kontroli dokonano w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. i w latach poprzednich. Dyrektor powyżej określonego departamentu w piśmie z dnia 21 października 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje wymagają dokonania stosownych analiz i jego wniosek zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od daty jego złożenia. Wnioskodawca w dniu 15 stycznia 2015 r. wezwał Komisję Nadzoru Finansowego do usunięcia naruszenia "prawa bezczynności" i niezwłoczne usunięcie prawa. Dyrektor Departamentu Komunikacji Społecznej Komisji Nadzoru Finansowego w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] wystąpił do P. S.A. informującym o przedmiotowym wniosku i prośbą o zajęcie stanowiska, w szczególności zakreślenia danych zamieszczonych w protokole i zaleceniach pokontrolnych, które w ocenie Spółki winny być kwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Spółka w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. odpowiedziała, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zostać wydana w oparciu o dwie podstawy: 1. Protokół kontroli z działalności i stanu majątkowego P. S.A. z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. [...] oraz Zalecenia pokontrolne z dnia [...] listopada [...] 208 r. sygn. [...] nie zawierają informacji publicznych w związku z czym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie w sprawie zastosowania, a powyżej określone dokumenty nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 powołanej ustawy; 2. dane zawarte w powyżej określonych dokumentach nie mogą zostać udostępnione z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegają ochronie. B. K. w dniu 24 lutego 2015 r., za pośrednictwem Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na jego bezczynność w przedmiocie wniosku z dnia 7 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w nim określonym. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia jego wniosku, 2. zwrot kosztów postępowania, 3. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie grzywny. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego podał, że w świetle przepisów nie jest organem władzy publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać skierowany do Komisji Nadzoru Finansowego, która jako organ jest dysponentem żądanych informacji. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego podniósł, że w toku rozpatrywania wniosku skarżącego nastąpiła konieczność dłuższe jego procedowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 133 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 3) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż udzielanie informacji publicznej stanowi akt lub odpowiednio czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy Kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. O obowiązku udostępniania przez podmiot obowiązany żądanej informacji decyduje to, czy dotyczy ona sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub - w innych przypadkach - do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Należy podkreślić, że jeśli w momencie otrzymania wniosku podmiot obowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej i nie zachodzą okoliczności odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 omawianej ustawy - o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy - wówczas zobligowany jest do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jeśli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje (art. 14 ust. 1 przedmiotowej ustawy). W ocenie Sądu, wniosek skarżącego nie został rozpoznany w powyżej określone sposoby przewidziane przepisami prawa. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 kwietnia 2015 r. wraz z kopią protokołu kontroli P. S.A. Z dnia [...] lipca 208 r. oraz kopię zaleceń pokontrolnych z dnia [...] listopada 2008 r. Pełnomocnik organu złożył również kopię decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie informacji zawartych na stronach nr 25 i 26 protokołu kontroli P. z dnia [...] lipca 2008 r. ze względu na występowanie we wskazanych fragmentach wnioskowanej informacji publicznej tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania Zagadnieniem prawnym w kontrolowanej sprawie jest powinność ustosunkowania się przez Sąd do okoliczności polegającej na tym, że do dnia wydania tego wyroku, a po dniu wniesienia skargi, wniosek skarżącego został załatwiony w sposób powyżej opisany, co oznacza, że bezczynność podmiotu obowiązanego ustała po wniesieniu skargi. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zgodnie z brzmieniem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zdanie pierwsze), rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Uznać należy, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powyżej powołanej ustawy, konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze ustawy, a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1803/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Przedłożenie na rozprawie pism załatwiających wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności. W tej sytuacji Sąd w punkcie II wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono zaś w punkcie III sentencji na podstawie art. 201 § 1 powołanej powyżej ustawy. Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpił z opóźnieniem, ale nie było ono znaczne. Sąd odstąpił od przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnym możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu, jego bezczynność nie miała takiego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinująco-represyjnego.