II SAB/Wa 58/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność [...] Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Lekarskiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej - oddala skargę - Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. A. B. zwróciła się do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] (dalej: Rzecznik) o dokonanie czynności sprawdzających dotyczących działalności lekarzy z podmiotu leczniczego [...] z siedzibą [...]. Skarżąca wyjaśniła, że w [...] poddała się zabiegowi medycznemu [...], w trakcie którego doszło do poparzenia jej [...]. W tej sprawie z wcześniejszego wniosku A. B. Rzecznik prowadził już odrębne postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie, w kwestii naruszenia czynności ciała Skarżącej, prowadzone jest dochodzenie przez Komendę Rejonową Policji [...], o sygn. akt [...] (poprzednio pod sygnaturą [...]), pod nadzorem Prokuratury Rejonowej [...]. W dniu [...] grudnia 2015 r. Policja wydała postanowienie o zawieszeniu dochodzenia, w związku z koniecznością powołania biegłego. Z tego dokumentu wynikało, że dochodzenie prowadzone jest łącznie w sprawie narażenia w [...] na niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu także dwóch innych kobiet. Skarżąca zawiadomiła Rzecznika o kolejnych przypadkach pokrzywdzenia pacjentek przez lekarzy z [...]. W tym celu A. B. wystąpiła do Rzecznika z przywołanym wyżej pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wnioskując, aby ten podjął w sprawie czynności sprawdzające, w tym zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...], celem ustalenia danych osób pokrzywdzonych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej poinformował Skarżącą o umorzeniu postępowania wyjaśniającego z uwagi na brak możliwości ustalenia tożsamości osób, o których była mowa we wniosku A. B.. Wobec wątpliwości co do rzetelności takiego stanowiska Rzecznika, pismem z dnia [...] września 2016 r. Skarżąca zwróciła się do niego o udzielenie informacji, czy w celu ustalenia danych pokrzywdzonych pacjentów wystąpiono do Prokuratury Rejonowej [...], która nadzoruje postępowanie karne w tej sprawie o sygn. akt [...]. Według A. B. trudno bowiem racjonalnie uznać brak możliwości ustalenia tożsamości pokrzywdzonych osób, skoro takie dane posiada organ państwowy, jakim jest prokuratura. W odpowiedzi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Rzecznik poinformował, że skoro A. B. nie jest stroną postępowania [...], to nie jest możliwe udzielenie jej informacji o wykonywanych przez Rzecznika czynnościach w tej sprawie. W piśmie do Rzecznika z dnia [...] października 2016 r. Skarżąca wyjaśniła, że obowiązek udzielenia jej żądanej informacji wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołała się tu przede wszystkim na art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewidujący, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Wskazała, iż obowiązek Rzecznika w zakresie udzielenia żądanej informacji potwierdza także orzecznictwo sądowe (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 146/16). W związku z tym A. B. ponownie wezwała Rzecznika do udzielenia informacji, czy w celu ustalenia danych pokrzywdzonych pacjentek Rzecznik wystąpił do Prokuratury Rejonowej [...], która nadzoruje postępowanie karne w sprawie o sygn. akt [...]. Jednocześnie Skarżąca rozszerzyła swoje żądanie o udzielenie informacji, czy Rzecznik uzyskał z Prokuratury odpowiedź na swoje zapytanie i czy w tej odpowiedzi przekazano dane pokrzywdzonych (Skarżąca zaznaczyła, że sama treść tych danych jest poza jej zainteresowaniem). Jednocześnie A. B. wskazała, że jeżeli Rzecznik odmawia udzielenia informacji, wówczas jest zobowiązany wydać formalną decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Rzecznik poinformował A. B., że dostęp do informacji w ramach postępowania reguluje ustawa o izbach lekarskich poprzez zdefiniowanie stron postępowania. W dniu 7 stycznia 2017 r. A. B. złożyła skargę na bezczynność Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. oraz [...] października 2016 r ., stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nałożenia na organ grzywny w wysokości 5.000 zł. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ponieważ skarga zawiera wady formalne nie pozwalające na jej rozpoznanie. Zdaniem organu, strona powinna zgodnie z art. 37 K.p.a. poprzedzić skargę zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Nadto w ocenie organu, wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, ponieważ nie jest w jego posiadaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność albo wniosku o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2 a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że wniosek Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] o odrzucenie skargi należy uznać w całości za niezasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa odrębnego trybu składania skarg na bezczynność zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie stosuje się w całości przepisy P.p.s.a. Środkiem ochrony w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność skierowana za pośrednictwem organu do właściwego sądu administracyjnego, ponieważ jak zauważono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., o sygn. akt: I OSK 1085/14, I OSK 1086/14 "stwierdzenie, że w sprawie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajdzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skutkuje uznaniem, że skargi w tym przedmiocie nie trzeba poprzedzać wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem środków zaskarżenia w przedmiocie bezczynności organu odwoławczego, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli przysługują one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, przy czym przez te środki rozumie się zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trafnie przy tym wskazuje skarżący kasacyjnie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w szczególności zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 K.p.a." (podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 104/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 14/16, por. też P. Sitniewski. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 228). Udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, dlatego też w stosunku do bezczynności przy jej udzielaniu nie można domagać się od wnioskodawcy działania takiego, jakby dążył on do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzje administracyjne wydaje się wówczas, gdy organ odmawia wydania decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p. ), lub umarza postępowanie w sprawie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) - a więc do rozstrzygnięć, które w istocie uniemożliwiają mu otrzymanie informacji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że Okręgowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności z dwóch powodów. Po pierwsze, skarga nie dotyczy informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna powinna mieć odzwierciedlenie w treści istniejących dokumentów. Podkreślić należy, że art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odwołuje się do definicji dokumentu. Ustawodawca nie przypadkowo w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. umieścił katalog spraw, które są informacją publiczną oraz w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definicję dokumentu. Umieszczenie w jednej jednostce redakcyjnej katalogu spraw dotyczących informacji publicznej oraz definicji dokumentu wskazuje, że informacja powinna być udokumentowana. Nawet, jeżeli funkcjonariusz publiczny posiadł jakąś wiedzę, ale nie została ona odzwierciedlona w treści dokumentów, to nie można domagać się udzielenia informacji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji i mających swoje odzwierciedlenie w formie dokumentu. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Tymczasem pytanie skarżącej dotyczy działań, faktycznych organu i ich ewentualnych konsekwencji. Tak zadanie pytanie wskazuje, że nie można uznać go za wniosek o udzielnie informacji publicznej. Po drugie, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić dodatkowego źródła zdobywania przez stronę postępowania przed podmiotem publicznym dodatkowych informacji z tego postępowania. Prawo do informacji publicznej jest przed wszystkim narzędziem kontroli przez obywateli działań organów publicznych, w tym przede wszystkim sposobu gospodarowania przez nie środkami i majątkiem publicznym. Nie może być on natomiast stosowany, jako dodatkowe narzędzie prawne używane w toku postępowania przez jego stronę. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że A. B. jest stroną w postępowaniu, prowadzonym na podstawie rozdziału 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2016 r., poz. 522, dalej u.i.l.). Zgodnie z art. 56 ust. 1 u.i.l., stronami postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy są pokrzywdzony oraz lekarz. Strona w toku postępowania może, na podstawie art. 59 ust. 1 u.i.l., składać wnioski dowodowe oraz posiada prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w toku postępowania, w tym np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o jego umorzeniu (art. 68 ust. 1 i 2 u.i.l.). Na podstawie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, w związku z poparzeniem jej [...] podczas wykonywania zabiegu medycznego przez lekarza [...], wykonującego działalność medyczną w [...] w [...], postępowanie zostało wszczęte i toczy się pod sygn. [...]. W ramach przysługujących jej uprawnień A. B., kierując się treścią art. 59 ust. 1 u.i.l., zgłosiła w swojej sprawie dodatkowe wnioski dowodowe w postaci informacji o postępowaniach karanych toczących się przeciwko lekarzowi [...]. Sposób załatwienia takich wniosków powinien być weryfikowany w toku postępowania regulowanego przez ustawę o izbach lekarskich, a nie przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.