II SAB/Wa 582/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu – Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] – kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m [...] – skarżący w niniejszej sprawie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w [...] (Prezes Sądu, Organ) w zakresie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie liczby spraw zawisłych przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...], w których wydane zostały w ostatnich sześciu miesiącach zarządzenia w trybie art. 1391 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.). Zarzucił Prezesowi Sądu naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p.). Jak wynika z akt sprawy, Prezes Sądu odmówił udzielenia informacji, twierdząc, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a ponadto nie posiada wnioskowanych informacji. Skarżący w uzasadnienie skargi na bezczynność nie zaakceptował stanowiska Organu, w myśl którego Zakład jako jednostka sektora finansów publicznych jest wyłączona w sposób dyskrecjonalny z ustawowego katalogu podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie informacji mających walor publicznych. Uznał, że zawężenie zakresu podmiotowego stosowania u.d.i.p. może być dokonane jedynie w samej ustawie, nie może zaś zależeć od wykładni przepisów dokonywanej przez Organ. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie może być podstawą do odmowy udzielenia informacji fakt, że Organ nie posiada informacji, o którą ubiega się skarżący. W opinii skarżącego wnioskowane informacje mają doniosłe znaczenie dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oraz realizowania bieżących zadań statutowych przez Zakład. Prezes Sądu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak zdolności sądowej skarżącego, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Zgodnie z przywołanym przepisem Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do jej wniesienia. Tym samym uprawnienie takie nie przysługuje Zakładowi jako jednostce budżetowej m. [...], będącej jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, która nie jest ze swej natury wyposażona w osobowość prawną. Należy tu przypomnieć, iż zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny. Natomiast wedle treści art. 50 § 2 p.p.s.a., inny podmiot, który nie ma interesu prawnego jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy to uprawnienie przyznają mu przepisy ustawy. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zatem ściśle krąg podmiotów, które mogą skutecznie dochodzić swoich spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmioty takie mają obowiązek wylegitymować się "interesem prawnym", który ma "charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji" (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006, s. 134). Interes prawny w ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pojęciem obiektywnym, nie wynikającym z subiektywnego przeświadczenia skarżącego czy jego interpretacji przepisów prawa administracyjnego, lecz z konkretnego brzmienia przepisu, który ustanawia dla skarżącego konkretne prawa lub nakłada na niego określone obowiązki. Tak zatem "interes prawny skarżącego jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga jest wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z obiektywnym porządkiem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005 s. 214). Bezwzględnie więc podmiot wnoszący skargę musi wylegitymować się interesem prawnym opartym na przepisach prawa. W innym przypadku jego skarga podlega odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w [...], gdyż przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji. Należy wskazać, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są rozwinięciem przepisu art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wedle brzmienia art. 61 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Przepis konstytucyjny zatem przyznawał prawo do informacji tylko obywatelom polskim. Obywatelem polskim, zgodnie z unormowaniami rozdziału 2 ustawy z dnia 16 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), jest tylko osoba fizyczna, która z urodzenia lub na wniosek nabyła polskie obywatelstwo. Przepis konstytucyjny ograniczał zatem uprawnienia do otrzymania informacji publicznej tylko do osób fizycznych, będących obywatelami polskimi. Przepis konstytucyjny w żaden sposób nie odnosi się do funkcjonowania organów administracji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są rozwinięciem przepisu konstytucyjnego. Konkretyzują one konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Ustawodawca, używając słowa "każdy" w treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., rozszerza to pojęcie, wskazując, iż prawo do informacji publicznej ma, co oczywiste, obywatel polski, obywatel kraju należącego do Unii Europejskiej, ale także obywatel innego państwa oraz osoba nieposiadająca obywatelstwa. Uprawnienie to jest bardzo szerokie. Oznacza ono, bowiem wgląd do informacji osobom mieszkającym w Polsce, ale także osobom spoza terytorium Polski. Należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie, sądy administracyjne stosowały wykładnię rozszerzającą przytoczonego wyżej przepisu, uznając, że skoro prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, oznacza to poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych, w stosunku do art. 61 Konstytucji RP. Użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrot "każdemu" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03, opublikowany w LEX nr 169593, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2404/06, opublikowany w LEX nr 319393). Jednak termin ten nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku (Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej Druk Sejmowy nr 2094, z dnia 30 czerwca 2000 r., s. 18). Celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów (por. wypowiedź T. Górzyńskiej zamieszczoną w Biuletynie nr 3614/III kad. Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych /nr 3/). Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań - OTK-A 2009/5/69; Dz. U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym "termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym.", a nadto zostało potwierdzone przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09, opublikowane w CBOSA). Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, iż skarżącemu Zakładowi jako jednostce budżetowej miasta realizującej zadania z zakresu finansów publicznych nie przysługuje uprawnienie do żądania od innego podmiotu informacji publicznej, bowiem Zakład nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. To z kolei powoduje, iż nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji postanowienia, w zakresie zwrotu wpisu od skargi postanowił w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a..