II SAB/Wa 582/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Wójta G.J. w przedmiocie rozpoznania pkt 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt G. J. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu pkt 2, 3 i 4 wniosku A. C. z dnia [...] lipca 2023 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta G.J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta G.J. na rzecz A. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2023r. A. C. (dalej także: "Wnioskodawca"; "Strona") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (zwanego dalej także jako "Organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) czy w bieżącym roku Gmina [...] zawarła umowę lub umowy na wykonanie nagłośnienia i/lub reżyserii dźwięku, lub realizacji obrazu, i/lub rejestracji dźwięku, i/lub rejestracji obrazu w ramach Międzynarodowych Spotkań Muzycznych [...] w [...]; 2) z kim zostały zawarte umowy, określone w pkt. 1; 3) na jaką kwotę została zawarta każda z umów, określonych w pkt. 1; 4) doręczenia kopii wszystkich umów, określonych w pkt. 1. Jako sposób udostępnienia informacji Wnioskodawca wskazał odbiór osobisty w siedzibie Urzędu Gminy. Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2023r. poinformował Wnioskodawcę, że Gmina [...] we wzmiankowanym w pytaniu pierwszym okresie zawarła jedną umowę na realizację dźwięku i obrazu połączonego z rejestracja audio-video w ramach Międzynarodowych Spotkań Muzycznych [...] w [...]. W odniesieniu do Pytanie nr 2 oraz nr 3 Organ nie udzielił wprost odpowiedzi na żądane pytania, zaś w zakresie pytania nr 4 udostępniono Wnioskodawczyni przedmiotową umowę w formie zaanonimizowanej, uniemożliwiającej odczytanie z kim zawarta była umowa oraz na jaką kwotę. Wnioskodawca, w związku z treścią tak udzielonej odpowiedzi, wystosował do Organu wezwanie do udostępnienia brakujących informacji, o które wnosił w ramach Punktu 2 i 3 Wniosku z dnia [...] lipca 2023r. W uzasadnieniu Wezwania wskazał, w szczególności, że zgodnie z obowiązującym prawem, potwierdzonym także w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma podstaw do utajnienia tożsamości gminnych kontrahentów oraz należnego im wynagrodzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwania Organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz poinformował A. .C., że "nie wykazała w jakim zakresie żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego". Wnioskodawca, nie zgadzając się ze stanowiskiem Organu, pismem z dnia [...] sierpnia 2023r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu w zakresie rozpatrzenia Pkt. 2, 3 i 4 Wniosku z dnia [...] lipca 2023r., zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanych informacji, a w konsekwencji uniemożliwienie prowadzenia publicznej debaty na temat gospodarności, zasadności i rzetelności wydatkowania publicznych środków przez Wójta; 2) art. 10 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie, w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach Wójta; 3) art 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań Wójta społecznej kontroli; 4) art 2 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że nie wykazała, w jakim zakresie żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego; 5) art 10 ust 1 w zw. z art 13 ust 1 u.d,i.p, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Wskazując na powyższe zarzuty, A. C. (zwana dalej: "Skarżąca") wniosła o: 1) zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2023 roku bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2) orzeczenie, że Organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z treścią art. 21 pkt 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg sprawy oraz uzasadniła wskazane w petitum skargi zarzuty wywodząc, że na tle zaprezentowanej argumentacji prawnej sposób rozpatrzenia jej wniosku należy ocenić jako nieprawidłowy i wymijający oraz podkreślając, że Organ nie miał podstaw do anonimizacji tożsamości stron umowy oraz wynagrodzenia za świadczone usługi. Organ w odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] września 2023r. (data wpływu do Sądu – [...] września 2023r.) wniósł na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2022r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o umorzenie postępowania, informując jednocześnie, że "po przeanalizowaniu sprawy uwzględnił ją i udzielił Skarżącej informacji publicznej, udostępniając jej umowę, o którą wnosiła, w zakresie wnioskowanych danych". Jednocześnie na powyższą okoliczność przekazał Sądowi treść pisma z dnia [...] sierpnia 2023r., jakiego udzielił Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 , zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozstrzyganej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – publ. na stronach: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych). Orzekając w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia rozważań Sąd stwierdza, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dodać można, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1721/11). Obowiązkiem sądu administracyjnego w skargach na bezczynność organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W świetle powyższego Sąd zauważa, że kwestia tego, iż organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, jak również że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie jest sporna pomiędzy stronami i dlatego też Sąd odstępuje od szczegółowych rozważań w tym zakresie, potwierdzając, że stanowisko stron w tym aspekcie jest prawidłowe. Jedynie porządkowo Sąd zatem wskazuje, że zgodnie z art. 4 ust. 1 d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wójt gminy, jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego niewątpliwie mieści się w katalogu art. 4 ust. 1 pkt1) u.d.i.p. jako organ władzy publicznej. Nie budzi też wątpliwości Sądu, iż zakres żądanych przez Skarżącą informacji mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., gdyż – jak słusznie podniesiono w skardze – dotyczy informacji o majątku jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., co ostatecznie przyznał również Organ w odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] września 2023r., przekazując Skarżącej kopie umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] lipca 2023r., z której wynikają także informacje wnioskowane w pkt 2 i 3 Wniosku Skarżącej z dnia [...] lipca 2023r. Podkreślenia jednak wymaga, że "pełna" odpowiedź Organu na wniosek Skarżącej w zakresie pkt. 2,3 i 4 została udzielona już po wniesieniu skargi przez Skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2023r. Bezspornym jest zatem, że w chwili wniesienia skargi do tut. Sądu, organ pozostawał w bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 d.i.p.). Dodać należy, że w przypadku, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej, odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 d.i.p.). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. W realiach sprawy, jak wskazano wcześniej, bezspornym jest, że Organ udzielił żądanej informacji po upływie 14 dni od złożonego wniosku o jej udostępnienie oraz, że Organ załatwiając wniosek Skarżącej nie zastosował instytucji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej albowiem nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, jak również nie wydał w tym terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia, a zatem w tym zakresie skarga okazała się zatem zasadna. Jednocześnie, z uwagi na rozpatrzenie przez Organ wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r. w przewidzianej przez u.d.i.p. formie, tj. wobec udostępnienia żądanej informacji publicznej w dniu [...] września 2023 r., Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia tego wniosku. Odnosząc się do żądania Organu o umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie (z uwagi na udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi), Sąd stwierdza, że rozpoznanie przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność nie prowadzi niejako "automatycznie" do bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Ze sprawy nie jednak wynika, aby spełnione były warunki ustawowe kwalifikowania działania Organu jako autokontroli w niniejszej sprawie. Powołany art. 54 § 3 P.p.s.a. wymaga bowiem aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozstrzyganej sprawie Organ tego warunku nie spełnił. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu powyższego wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, nie jest wystarczające, że nastąpiło przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a ponadto opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, cechować się lekceważeniem wniosków strony i jawnym brakiem woli do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, takich cech w sprawie nie można się dopatrzyć. Z całokształtu przedstawionych przez organ okoliczności sprawy nie wynika, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji, co potwierdza "ostateczne" stanowisko Organu z dnia [...] września 2023r. Biorąc zatem pod uwagę podjęte przez organ działanie, nie ma podstaw, aby niewłaściwe zastosowanie u.d.i.p. i wynikające stąd uchybienie terminu do rozpatrzenia wniosku, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.