II SAB/Wa 586/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Anna Mierzejewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. Z. na przewlekłość Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 3 000 zł (trzy tysiące złotych). D. Z. w skardze z dnia 21 sierpnia 2012 r., skierowanej do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, wniosła o nakazanie [...] Bankowi S.A. z siedzibą w W. zaprzestania przetwarzania jej danych osobowych w celach marketingowych, wobec złożenia przez nią w dniu 19 lipca 2012 r. sprzeciwu. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. Z. podtrzymała wniosek o wydanie decyzji nakazującej Bankowi zaprzestanie przetwarzania jej danych osobowych w celach marketingowych. Ponadto zarzuciła organowi bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu jej skargi. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze D. Z. na przewlekłość prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania w sprawie przetwarzania jej danych osobowych przez [...] Bank S.A., skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania i zasądzenie na jej rzecz należnego odszkodowania. Podniosła, że organ w ogóle nie odniósł się w decyzji do zarzutu przewlekłości w rozpoznaniu skargi. Wskazała również, że wielokrotnie wskazywała w swoich pismach na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora w jej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, iż nie można mu przypisać podejmowania czynności w sposób nieefektywny lub pozorny. Podejmował bowiem czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Generalny Inspektor wskazał ponadto, iż w świetle art. 35 § 5 Kpa, konieczność oczekiwania przez organ na uzyskanie dowodu doręczenia stronom pism nie może być traktowana jako świadcząca o opieszałości organu, bowiem podjął on niezbędne działania zmierzające do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 3 § 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (...), 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pk 1-4a. W myśl art. 52 par. 4 Ppsa, w przypadkach innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do Sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Oznacza to, że złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. W świetle art. 52 § 4 Ppsa, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone terminami wskazanymi w art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12, Lex nr 1497869). W niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest dopuszczalna, albowiem skarżąca wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego zarzucała organowi bezczynność i przewlekłość postępowania, wnosząc o ustosunkowanie się przez organ do tej kwestii. Uczyniła to m.in. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., które zdaniem Sądu spełnia wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają definicji pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", brak wyjaśnienia tego pojęcia również na gruncie innych uregulowań ustawowych. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, Lex nr 1228235). Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłość na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 sierpnia 2013 r., II SAB/Wr 73/13, Lex nr 1380099). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego istnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Zatem sam fakt wydania przez organ rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe postępowanie i (ewentualnie) z wydaniem orzeczenia w oparciu o art. 149 Ppsa, z pominięciem (wobec wskazanych okoliczności) zobowiązania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 marca 2014 r., II SAB/Lu 640/13, Lex nr 1522743). Aprobując powyższe poglądy i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż postępowanie w sprawie skarżącej było przez Generalnego Inspektora prowadzone w sposób przewlekły. Zgodnie bowiem z przepisem art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym, w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Generalny Inspektor działał w sprawie opieszale, o czym świadczy to, iż po otrzymaniu skargi D. Z. w dniu 21 sierpnia 2012 r., dopiero w dniu 5 października 2012 r. zwrócił się o wyjaśnienie do [...] Banku. Pisemne wyjaśnienia otrzymał w dniu 12 października 2012 r., natomiast dopiero 9 stycznia 2013 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i pouczył o treści art. 10 § 1 Kpa, a decyzję wydał [...] czerwca 2013 r. Także w postępowaniu odwoławczym organ był opieszały, co potwierdza fakt, że po otrzymaniu dodatkowych wyjaśnieniach od [...] Banku w dniu 28 października 2013 r., dopiero 3 kwietnia 2014 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej, pouczając strony o treści art. 10 § 1 Kpa, zaś decyzję wydał 28 maja 2014 r. Przy czym na żadnym etapie postępowania organ nie wykonał obowiązków określonych w art. 36 Kpa, tj. nie informował stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie podając przyczyny zwłoki i nie wskazując nowego terminu do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość ma charakter rażący, albowiem zestawienie kodeksowych terminów załatwienia sprawy z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwala z łatwością dostrzec oczywiste naruszenie reguł określonych w art. 35 i 36 Kpa, jak również naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 7, 8 i 12 Kpa. W orzecznictwie wskazuje się, iż "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez zbędnych wątpliwości i wahań umiemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty". (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela stanowiska organu, że w świetle art. 35 § 5 Kpa, w myśl którego do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, konieczność oczekiwania przez GIODO na uzyskanie dowodów doręczenia stronom pism w toku postępowania, nie może być traktowana jako świadcząca o opieszałości organu. Wskazać bowiem należy, że podnoszone kwestie nie przyczyniły się do tak długotrwałego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, w szczególności prawie dwuletni okres prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, która nie była szczególnie skomplikowana, a nadto przede wszystkim prewencyjny cel grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa, Sąd wymierzył ją organowi w kwocie 3000 zł. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.