II SAB/Wa 592/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w [...] (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej także, jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2025 r. o udostepnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, rozpoznanie w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] marca 2025 r. złożyła drogą elektroniczną za pośrednictwem portalu [...] wniosek do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej poprzez zadanie pytania w postaci: "lle wyniosły łączne wydatki na obsługę medialną i PR rządu w latach 2020-2024, z rozbiciem na poszczególne firmy i usługi?". Do dnia złożenia skargi, tj. do [...] czerwca 2025 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie żart. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.), czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie odpowiedział na wskazany w mailu adres mailowy za pomocą, którego miała zostać udostępniona informacja publiczna i tym samym nie została ona udostępniona publicznie na portalu [...]. Skarżąca wskazała, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 u.d.i.p. Organ jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął. ‘ ‘ Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że organ ma podjąć wskazane w u.d.i.p. działania pod warunkiem, że wpłynie do niego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z informacją przekazaną przez właściwą w sprawie informacji publicznej komórkę organizacyjną Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w dniu [...] marca 2025 r. do Centrum Informacyjnego Rządu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie wpłynął wniosek od podmiotu [...] Sp. z o.o. Wniosek od tego podmiotu nie wpłynął również ani w 2023 r., ani 2024 r. Organ zauważył, że strona [...] za pośrednictwem której skarżąca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie jest autoryzowaną platformą przekazywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej i nie może zostać uznana za oficjalny kanał komunikacji z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Strona [...] należy do skarżącej. Co więcej, skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu, który potwierdzałby doręczenie tego wniosku. W załączonej korespondencji nie jest wskazany adres, na jakie zostało skierowane zapytanie skarżącej, a jedynie w rubryce "Zapytanie do:" widnieje "Prezes Rady Ministrów". Ze względu na to nie można potwierdzić poprawności adresu odbiorcy wiadomości przesyłanych za pośrednictwem portalu zapytajwladze.pl. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżąca mogła złożyć, zgodnie z informacją na stronie: [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), platformy ePUAP, pocztą tradycyjną lub za pośrednictwem e-Doręczeń. Z uwagi na brak wpływu wniosku do organu nie przekazano akt administracyjnych sprawy z uwagi na brak takich akt, a skarga na bezczynność organu jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem jest organem władzy publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych obejmujących: a) treść i postać dokumentów urzędowych, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym. Co istotne, informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11). Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów bądź stanu określonych zjawisk istniejących w chwili udzielenia informacji. W tej sprawie skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji: "lle wyniosły łączne wydatki na obsługę medialną i PR rządu w latach 2020-2024, z rozbiciem na poszczególne firmy i usługi?". W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem dostępowym z dnia [...] marca 2025 r. dotyczy informacji publicznej. Bez wątpienia bowiem informacja o wydatkowanych we wskazany sposób środkach publicznych na działalność Rady Ministrów mieści się w katalogu art. 6 ust. 2 i 5 u.d.i.p. Kwestią jednak sporną w tej sprawie jest to czy Prezes Rady Ministrów jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Z akt sprawy wynika, że organ nie udzielił żądanej informacji, gdyż jak twierdzi wniosek o jej udostępnienie nigdy do niego nie wpłynął. W ocenie Sądu akta sprawy nie potwierdzają, że pomimo zredagowania i wysłania za pośrednictwem portalu [...] wniosku o udzielenie informacji publicznej, wniosek ten dotarł do organu. Ponadto od autora wniosku o udzielenie informacji publicznej należy wymagać co najmniej zwykłej staranności w dbałości o własne sprawy. Skarżąca dołączyła do skargi jedynie wydruk ze strony internetowej portalu [...]. Jak słusznie zauważa organ, na wydruku tym nie jest wskazany adres, na jakie zostało skierowane zapytanie skarżącej, a jedynie w rubryce "Zapytanie do:" widnieje "Prezes Rady Ministrów". Nie jest zatem możliwe potwierdzenie poprawności adresu odbiorcy wiadomości przesyłanych za pośrednictwem portalu [...]. Skoro skarżąca nie zadbała o to, by uzyskać jakiekolwiek potwierdzenie, że wysłany wniosek dotarł do jego adresata, nie zażądała wiadomości zwrotnej potwierdzającej otrzymanie wiadomości lub jej przeczytanie przez adresata, to trudno mówić w tej sytuacji o zachowaniu przez skarżącą jakiejkolwiek staranności w dbaniu o własne sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 185/24). Jednocześnie kwerenda korespondencji dokonana przez organ na skutek skargi na bezczynność nie wykazała aby do organu wpłynął wniosek od podmiotu [...] Sp. z o.o. Wniosku od skarżącej organ nie odnotował również w 2023 r., ani 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w sytuacji sporu między stronami na okoliczność skutecznego wpływu wniosku o udzielenie informacji publicznej do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiej informacji, ciężar dowodu w tej kwestii leży po stronie wnioskodawcy, a nie adresata wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 443/22). Sąd oczywiście dostrzega, że jakkolwiek przepisy u.d.i.p. nie wymagają szczególnej formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani też nie określają, w jaki sposób taki wniosek winien być składany, to jednak w sytuacji, jeżeli wnioskodawca składa tego rodzaju wniosek bez potwierdzenia odbioru (czy to pocztowego, czy też elektronicznego), to musi się liczyć z negatywnymi skutkami takiego zaniechania tj., że w przypadku sporu co do tego czy wniosek został skutecznie złożony, to on będzie zobowiązany taką okoliczność udowodnić. Innymi słowy, w sytuacji, w której jedna ze stron zaprzecza, jakoby doręczono jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciężar wykazania, że wniosek został skutecznie złożony obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Na tle tej sprawy istotne również jest to, że skarżąca dokonała wyboru sposobu dostarczenia do organu wniosku dostępowego i zrobiła to za pośrednictwem portalu [...]. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżąca mogła złożyć, zgodnie z informacją na stronie: [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), platformy ePUAP, pocztą tradycyjną lub za pośrednictwem e-Doręczeń. Dostępne zatem były inne oficjalne formy komunikacji elektronicznej, o których organ informuje wszystkich obywateli na stronie internetowej. Przy czym nie mamy do czynienia w tej sprawie z problemami technicznymi przy obsłudze elektronicznych form korespondencji, które to problemy niewątpliwie obciążałyby organ. W tej sprawie to skarżąca wywodzi, iż określone zdarzenie miało miejsce (doręczenie wniosku dostępowego) przy czym nie przedstawia na ten fakt żadnego dowodu. Należy w tej sytuacji rozważyć jaką w takim sporze pozycję mają obie strony postępowania. Zdaniem Sądu, niemożliwym jawi się żądanie udowodnienia przez organ, iż wskazane zdarzenie nie miało miejsca. Skarżąca nie skorzystała z żadnej oficjalnej formy komunikacji z organem, a więc w tej sytuacji to ją obciąża obowiązek wykazania, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej dotarł do organu. W ocenie Sądu, okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny. Nie można bowiem stwierdzić na podstawie jakiegokolwiek dowodu, że wniosek dostępowy z dnia [...] marca 2025 r. dotarł do organu. Tym samym zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Skarga na bezczynność organu nie może zostać potraktowana jako zasadna, przez co jest przedwczesna. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a.